杰奥尔吉奥斯·泰里扎基思(Georgios Terizakis):介于商品化与社会福利之间——德学者评价本国住房政策

发布时间:2017-07-19浏览次数:41

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    由于近年来住房政策似乎并不是德国联邦政府关注的焦点,因而有人认为德国住房市场需求适度并已趋于稳定,故住房政策前一段时间在德国并非研究热点。但是愈演愈烈的难民危机改变了人们的看法。而在大城市、特别是大学集中的城市,房屋租赁市场越来越火爆,更加凸显出了相关研究的必要性,令人们认识到有必要对德国住房政策相关领域以及住房市场的变化和活跃度的增加进行观察。

  在本文中,笔者将概述德国的住房政策,探讨当前德国住房政策所面临的挑战,特别是住房市场金融化所带来的挑战,并展望德国住房政策未来的发展。

德国住房政策概述

  德国住房政策的特别之处在于,它是一个没有明确边界的政策领域,无论在县市级层面还是在州和联邦层面,它都与社会、财政和经济政策等其他政策领域存在交叉。我们可以将德国住房政策定义为“致力于为民众提供居住空间,以及新建、翻新和维护住房”的制度、政策工具和行为体等。

  德国住房政策有一定的国家属性,并且与社会政策关联紧密。这既是因为住房供应问题始终存在重要的社会政策维度,也是由历史原因造成的。二战后,德国住房政策成为最初几届政府的核心政策领域,租赁用房和新建公寓房的建设受到极大关注。在随后的20世纪六七十年代,历届德国政府又通过一些政策工具对这一政策领域进行了补充和完善,比如鼓励建造私有住房的自有住房补贴(多为独栋住宅补贴)等。在施罗德担任德国总理期间,德国政府进行了最近一次全面住房政策改革。改革的重点是用“促进私有住房建设”替代“社会保障住房建设”和自有住房补贴。德国联邦和各州政府还联动实行了“社会城市”计划,其主要目的在于改善有特殊发展需求的城市区域的生活条件。尽管资金及作用范围有限,该计划仍被看作是社会政策和城市发展政策方面的必要补充,这主要是因为它致力于全国性与地方性网络对接,并在部分地区做得较为成功。但总体而言,住房政策转变为住房市场政策,住房被商品化了。

多重问题挑战现有政策

  德国住房政策的发展是以更严峻和现实的挑战为背景的。对该政策领域产生重大影响的三个核心挑战包括人口变化、社会空间矛盾及异化过程和地区差异。其中人口变化是指人口老龄化、人口缩减、生活方式越来越个性化以及由此带来的家庭规模缩小和空间需求增加;与社会空间矛盾及异化进程相关的现象可以用“高档化”一词来概括,即某栋建筑或街区的翻修使经济上的弱势群体被驱逐出去;就地区差异问题而言,德国住房市场的地区性差异很大,一方面大城市空间不断扩张,另一方面边缘地带逐渐萎缩。

  在此背景下,住房问题不论是在公共讨论中还是在学术界都重新受到了越来越多的关注。学术讨论比政界更早“发现”住房问题的回归。尤其是在人口密集的大城市,住房短缺、高档化和社会空间矛盾成为无法忽视的挑战。有学者认为尽管德国的城市从面积来看多属中等城市,但大城市的问题溢出仍将影响到较小的城市,因此需要联邦层面的政策转变,长久抑制土地和租房价格的上涨,并同时关注城市的整体性发展。否则,目前已经存在的城市社会空间分裂将进一步固化和加深。这一责任不能由各市镇独自承担,必须扭转联邦政府退出住房政策领域、卸下相关责任的局面。

  德国在国际上被视为一个较为安全、稳定的具有投资吸引力的国家。这也表现在房地产投资上。例如,过去几年用于出租的住宅交易量曾出现上涨。而现在交易量又开始萎缩,但这并不意味着市场达到了平衡。交易量日益增大主要是由于那些房地产业上市公司,而这些公司更倾向于投资德国大城市的中心地带。

  私人投资、建造量不足以及政府所期望的住房市场化至少在德国大城市导致了住房金融化,并使市场发挥更大作用,因为租房者大多集中在大城市。市场活跃程度增加和房地产成为投资品虽然促进了投资,但也引起了社会空间方面的排挤。到目前为止,相关投资主要是在大城市,并集中于市中心区域。社会弱势群体已被排挤在外,不可能在那里居住。这一投资热潮正日益蔓延到城市边缘地带和“荒僻”区域,这将导致租金上涨,对城市和乡镇产生社会层面的影响,部分人群将被迫迁移到在经济上能够负担得起的特定区域,并使得排挤问题也在农村地区发生。而部分地区高企的住房空置率也将对德国的住房政策提出挑战。

总体稳定但需加强调控

  德国住房政策所面临的上述挑战一方面与20世纪90年代及其后的住房政策市场化紧密相关,另一方面也是因为德国政府并未对随后几年出现的失衡进行积极的政策调控。尽管德国住房领域的初始条件是稳定的,住房建造成本较高的问题可以通过低利率部分弥补。但是,建筑总体规划和用地开发,包括新建住宅和挽救不断萎缩的市镇等问题,都应当成为德国联邦政府制定政策时的关注点。而目前由于大城市的住房问题往往会引起更多的关注,并吸引更多的资金,所以建筑总体规划仍然主要是大城市的“特权”。应对这些挑战不仅是德国联邦政府同时也是地方政府的当务之急。市镇和州是住房供应的主体,财政亏空时它们面临各种各样的问题,比如退出原本由市镇承担的住房建设,对此需要在联邦政府和地方政府之间进行进一步的平衡。

  德国房地产方面出现的这些问题,并不是因为政策调控失灵,而是因为错误地认为市场可以调控一切。事实是显而易见的,不进行政策调控的话住房市场会出现不符合社会性预期的结果。“住房不是经济物品,而是‘社会物品’”的观点又一次被证明是正确的,因而政策干预是必要的”。

  尽管如此,与部分其他国家相比,德国房地产市场还是较为平稳的。各种政策工具保障了市场的稳定。一方面是强有力的法律导向和法制安全形成了有效的平衡机制。比如,租房者保护避免他们因出租物业领域的大肆投机而受到损害,它可以对灵活性进行限制,即限制无限活跃的房地产交易。此外,住房建设法和规划法可以为“原始建筑”提供保护。而类似于“市镇房租水平表”的其他政策工具,确保了房租或房价的透明度,并遏制其暴涨。总体来看,德国住房市场在很大程度上受到调控,虽然住房在一定程度上被市场化,但其本质上仍被视为“社会物品”,因此并不能完全脱离政策调控。另一方面,社会福利政策工具对市场化进行了一定的平衡。然而,并没有一种方案可以解决上述所有挑战。通常情况下每个城市和地区所面临的挑战不尽相同,这使得政策调控成为一种复杂的政府行为。在不同的层面(联邦、州、地区、市镇),政府将运用社会福利政策工具以及市场工具对由专家确定的需求做出反应。这种知识密集型政策的结果往往会是理智而均衡的,当然它们并不一定总是有效的。

  尽管如此,笔者仍希望能够提示人们注意以下几点。第一,德国对租房者的保护程度较高,可以在很大程度上为在传统市场上占比较高的租房者提供保护。2015年德国政府引入新的政策工具——“租金刹车”机制。为了防止房东无限制提高租金,规定房东再出租住房,租金最大上调幅度不得超过当地标准房租的10%。其参照的标准是每个市镇制定的显示当地房租价格的“房租水平表”。这将继续为租房者提供保护,并且表明德国在政策上优先考虑对租房者的保护。放在国际大背景中来看,德国的房屋租金变化还是在适度的范围内。首先,得益于租金管制,即不允许房租过快上涨。其次,对租房者保护程度高,租房者的自我组织程度也很高。最后,租赁房11%的市场占有率也表明,其余近90%的住房属于市镇、教会和私人财产,它们仍然对市场起主要作用,虽然在一些大城市情况有所不同。第二,据德国联邦统计局最新数据显示,2016年德国住房建造量再度出现大幅增长,这与难民安置房建设和优惠的房地产贷款政策有关。为了满足住房需求,德国每年需要新建35万至40万套住房。消除或缓解住房紧缺能直接导致房价回落。因此,这一趋势应当继续得到保持。

  (作者单位:同济大学德国研究中心、德国达姆施塔特工业大学政治学研究所)