17/24 英国脱欧之后的欧盟财政:德国会填补漏洞吗?

发布时间:2018-01-02浏览次数:13

英国脱欧之后的欧盟财政:德国会填补漏洞吗?

《法兰克福汇报》网站20171218日发表《法兰克福汇报周日版》政治栏目记者托马斯·古驰科尔(Thomas Gutschker)的文章,分析英国脱欧后的欧盟财政局面、改革的计划以及德国的角色。

过去几个星期,大家就联合王国是否应该为脱离欧盟付款一事讨论了很多。梅首相在很长一段时间内避而不谈,不过最终还是让步了。在财政问题上,她几乎答应了布鲁塞尔的所有要求。尽管在国内的公众面前,她对此却轻描淡写。布鲁塞尔本来也没有报以其他的期望,而是决定对伦敦尽量少批评、多帮助。欧洲理事会本周甚至为梅首相喝彩。重要的是谈判时落下的白纸黑字。这将是20193月伦敦最终退出欧盟的协议中最重要的部分。到目前为止,一切还算顺利。

现在,欧盟面临着一个新的挑战。即使英国人付清了全部账单,他们退欧也意味着欧盟失去了一位重要的净出资国。这一点可能不会马上显现出来,因为英国将继续缴款至2020年底,作为回报,英国想留在欧盟内部市场和关税同盟之内。但是之后将是另一种局面。因为欧盟剩余的27个成员国每年将缺少80100亿欧元,按照欧盟委员会的估算,这一短缺可能会在中期内上升到120150亿欧元。这就是伦敦作为成员国向欧盟预算的净出资额,即减去所得拨款后的出资额。这就是第一个问题:欧盟缺钱。

第二个问题是,欧洲人对于未来作了太多的打算。他们想有效地保卫外部边界,想深化与非洲的合作,想推进数字化,想建设防务联盟。有一些成员国还想更好地保障货币区,他们想成立某种“坏天气基金”以备不时之需,想增加投资,想成立欧元区的自有资金,等等。欧洲理事会的各国和政府领导人在本周五就此第一次进行了讨论,20186月应该作出决定。目前提出的建议从数亿欧元到千亿欧元不等。

一方面是预算出现漏洞,一方面是新的打算既多且大:这两方面如何才能协调呢?为此,欧盟委员会和净出资国的财政部长们已经绞尽脑汁好一阵子了。“这远远超过了我们迄今为止在欧盟预算框架内所谈判的规模”,德国联邦财政部的一名高级别官员说。他还不无讽刺地补充道:“祝谈判愉快!”

谈判当然早已开始了。来年5月,欧盟财政委员会委员君特·厄廷格尔(Günther Oettinger)将提交自2021年起下一阶段的财政预算建议。未来的谈判将在此基础上进行,因而各成员国现在都已经开始试图施加影响。另一方面,欧盟委员会越是让成员国深度介入,就越能实现委员会自身的利益。这当然对于净出资国最为适用,尤其是德国。厄廷格尔已经与基民盟的同事彼得·阿尔特迈尔(Peter Altmaier)谈了好几次了,后者除了掌管总理府,还主持着财政部。这些官员们定期交流。不久前,厄廷格尔委员也迎来了社民党的财政专家。

能够确定的是,欧盟财政预算将进行史上前所未有的改革。结构性措施和乡村发展的基金将遭到甚至是大幅的削减,这两部分加在一起占了欧盟预算的40%。乡村发展主要指可持续发展的林业、物种多样性、气候保护和解决贫困问题。结构性资助占了预算的30%,任务在于使从芬兰到保加利亚的广大地区内不同的生活水平相互接近。落后的地区受到资助,富裕的地区出资,基本上类似于德国联邦州之间财政支付转移的做法。从原则上来说,没有人会反对,但是在具体的实施过程中却不时有不同的声音。

目前,有四个国家的70%以上的投资来自欧盟预算:保加利亚、匈牙利、斯洛伐克和罗马尼亚。在其余的东欧国家,欧盟资金占全部投资的比例也都在30%以上。在欧盟老成员国当中,仅有葡萄牙、马耳他和希腊处于同样的情况。作为比较:欧盟资金仅占富裕的西欧国家投资额的1%2%

按照德国以及其他净出资国的观点,这个局面已经有些失控了。净出资国不是为自己要求更多的资金,而是要求把流向东欧的资金降下来。他们认为这是能做到的,因为东欧国家已经取得了很大的进步,需要的资金已经降低了。这种说法当然没错,但是这并不是唯一的原因。德国、法国、荷兰、奥地利和瑞典没有忘记,波兰和匈牙利拒绝在移民问题上采取团结一致的立场。这两个国家将在欧盟预算谈判中为此收到账单。

促进竞争和竞争力

未来改革的重要出发点之一是受资助国或地区在接受资助时须承担配套资金。一般来说,自我承担的配套资金在10%15%之间,希腊在债务危机最艰难的时候甚至完全被免除了配套资金。厄廷格尔认为,受资助国或地区的配套资金占资助额的三分之一是合理的。这一方面能够减轻共同财政的负担,另一方面也保证了成员国所提议的资助项目也确实是他们认为有意义的项目。因为过去有太多的道路和桥梁在欧盟的资助下修建完毕,却鲜有人使用——只要布鲁塞尔出钱,谁在乎用在什么地方?!

对于改革的另一个目标,厄廷格尔在九月份是如此表述的:“我们在下一个财政框架想做到,每一元、每一分的预算都意味着欧洲的增值。”具体说来:从奥地利延伸到黑海岸边的沿多瑙河铁路会以索菲亚(保加利亚)近程交通项目的名义获得资助。同样,输油管道、道路、隧道、桥梁和数字网络也会以这种方式获得资助,即所谓的“公共产品”,大量的民众可以同时使用、却不会消耗这些产品。厄廷格尔手下的工作人员正在仔细审查受资助的项目名单,逐项检查所谓的欧洲增值何在。虽然已经获批的资助不在受检查之列,但是这也能够看出未来能够节约的空间。

改革的第三个目标是促进竞争和竞争力。这首先是柏林的要求。欧盟财政委员会在年度财政审查时会对成员国促进增长和就业所能采取的措施提出建议。但是,结构性资金却是由另外的部门审批,经常是按照另外的标准。厄廷格尔已经看到了其中的矛盾。将来,委员会的年度建议将会更加具体、更加贴近地方实际,而且作为提供结构性资助的基础。

此外,资助资金不应该预先按国家分摊。将来的原则是:少一些计划经济,多一些竞争。特别努力的国家应该获得更多的资助。五年前,默克尔总理曾经提出过类似的方案,结果无人搭理。现在,财政委员会已经建议实施一项为期两年的试验,为此已经预留260亿欧元的资金,虽说具体资助的内容尚未确定。委员会也将为结构性改革提供更多的咨询。委员会从2015年以来拥有自己的咨询部,刚开始只为希腊提供咨询,目前已经扩大到15个国家,提供劳动市场改革、社会保险更迭等咨询服务。该咨询部的人员和设施将扩大一倍。

德国将出资更多

德国联邦财政部对于欧盟财政委员会的上述建议持积极态度。把厄廷格尔从年前负责欧盟数字化内部市场的职位转为负责财政预算,现在看来是正确的举措。置于眼下的德国联邦政府只是看守政府,却无关紧要,因为一切接触都是非正式接触。柏林只需要半年后成员国开始谈判时正式表态即可。

委员来自德国,当然也期望有所回报。英国退欧留下的漏洞一半将通过节流、一半将通过开源补齐,即由净出资国额外出资。而设计未来项目的资金——从高功率计算机到军用无人机——的80%应该由新出资解决。德国无论如何将必须增加出资。

具体出资多少呢?明年,欧盟预算为1600亿欧元,占全部28个成员国国民生产总值的近1%。成员国约定在未来七年的财政框架中采用这一比例。如果在英国退欧之后沿用这一比例,那么财政总预算将缩减为1340亿欧元,因为英国作为欧盟第二大经济体退出了。英国国民经济的比重远远大于英国占欧盟财政预算的比重,这也是因为撒切尔夫人当年为英国争取到的“缴费折扣”优厚条件。即使欧盟财政总预算降低,德国也要继续保持每年出资330亿欧元不变,因为届时德国的相对比重增加,而且英国享有的优厚条件也都不复存在。

如果英国退欧后,欧盟总预算维持不变即1600亿欧元,则预算占全部27个成员国国民生产总值的比例上升为1.2%。这符合欧盟协定1.24%的上限。此前欧盟预算也曾经达到过比例上限。如果是这样的话,德国就必须比现在多出资60亿欧元。厄廷格尔的建议倾向于这个方向。不过德国的财政部已经对此有所准备,不管是在朔伊布勒、还是在阿尔特迈尔领导下。财政部内部的说法是:如果欧盟财政能够成功进行彻底改革,德国财政部也就能更好地向德国纳税人解释清楚,为什么德国人需要向共同体增加出资。