节选自《国际论坛》2021年第6期《英法德三国收紧外商投资安全审查监管研究》
2020 年以来英法德都修订了外商投资国家安全审查法规以保护本土优势产业和关键资产，修订内容包括降低监管审查门槛、扩大审查范围以及赋予监管更大权限。三国的监管政策呈现出对外商投资态度越来越保守、在审查改革路径上愈发趋同以及特别警惕中美两国企业的特点。英法德做出这样的修订主要是由于对疫情期间本土优势产业流失感到担忧、面对中国经济科技崛起缺乏自信以及受到美国不良示范的影响。
英法德收紧 FDI 安全审查政策不仅会增加中资企业投资收购难度，还会由此带来一系列负面影响，本文认为可以归纳为以下两方面：
企业层面，最直接的影响就是大大降低中国对三国的投资规模并且迫使中资企业改变投资方式。长期以来英法德一直是中国在欧洲最重要的投资目的地国。中国对三国累计投资额占到对欧投资的一半以上，但是，近年来受制于持续收紧 FDI 安全审查政策，中资企业赴三国投资额大大降低。数据显示，2020 年中国对英法德投资总额只有 34.5 亿欧元，较 2016 年顶峰时期的 218.3 亿欧元大幅下跌 85%。其中中国对英国投资更是跌至 2010 年以来的最低水平。此外，中资企业被迫改变投资方式：一是对北欧和东欧关注度变得更高，英法德不再是赴欧投资的唯一选择。例如，2019 年北欧国家首次取代英法德成为最吸引中资企业的欧洲投资目的地。又如，2020 年波兰获得8.15 亿欧元中国投资，从而超越英法成为中资企业在欧第二大投资目的地。二是越来越多的中资企业选择监管阻力较小的绿地投资。尽管 2016 年以来中资在三国的股权投资和收购规模一直在萎缩，但是绿地投资基本保持稳定，2020 年更是接近 13 亿欧元，占对三国投资总额的 20%。 比较典型的投资包括蜂巢能源在德国建厂以及华为在英国建立研发中心等。三是民营资本替代国有企业成为投资主力军。2015 年之前，在三国投资的主要是国有企业。可是随着英法德对国有资本的限制越来越多，民营投资占比越来越高，已经连续三年超过 80%。实际上，国有企业在三国的投资环境正变得更加恶劣。例如，2020 年中车株洲收购德国公司福罗斯机车（Vossloh Locomotives），该笔交易除了需要接受 FDI 安全审查，由于其国资背景还要接受欧盟反垄断审查，未来类似案例还要接受外国补贴审查。三种监管审查框架相互重叠，无疑会极大的限制国有投资。四是在三国收购科技公司越来越困难。前几年，中资企业在三国收购最青睐科技产业。例如，收购英国主要的 IP 供应商 Imagination、法国芯片组件制造商Linxens 以及德国工业机器人制造商库卡（Kuka）等，但是这类交易当前已经很难通过审查，中资企业不得不转向消费、娱乐和环保等敏感度较低的行业进行收购。五是中资企业在选择交易标的时变得越来越谨慎，几乎不再会收购大型公司。受制于安全审查，动辄几十亿欧元的交易不再出现，估值在三亿欧元以下的中小型公司逐渐成为关注重点。例如，江苏日盈支付 1.71 亿欧元收购德国 Schaltsensoren 已经算是 2020年规模比较大的交易了。
国家层面，英法德以美国为参照收紧 FDI 安全审查政策可能会导致他们联合审查中国投资。2021 年 6 月拜登上台后首次访欧，其间极力拉拢 G7 和欧盟共同对付中国，提出组建高级别贸易和技术委员会（简称“TTC”）。这将推动美欧在经贸科技领域形成专门针对中国的竞争与监管机制，会进一步限制和围堵我国科技产业发展。鉴于英法德同美国在 FDI 安全审查机制上愈发趋同，未来四国极可能在 TTC 的框架下共同针对中国投资实施监管审查。其实四国在对华态度上并不一致，英法德需要同中国合作，并不愿同美组建一个“全方位”的制华联盟，但是又认为同美国进行有限度的合作符合本国利益：一是终于迎来一位愿意重塑跨大西洋伙伴关系的美国总统，让欧美经贸争端出现缓和迹象，相较而言美国“联欧制华”远好过美欧间矛盾和冲突；二是英法德认为中国在经济和体制上是竞争对手，近年来本就在数据保护、数字经济、标准制定、外资审查、市场竞争以及补贴审查等领域对中国非常提防。如若美欧经贸科技联盟成型，将有助于掩护英法德直面我国反制，增加同中国谈判的筹码。在这种情况下，三国无疑愿意在有限可控的范围内，例如市场开放、政府补贴、商品倾销、汇率操纵、技术转让、国际规则制定以及知识产权保护等领域同美国合作对华施压。这会进一步扩大美国“长臂管辖”的范围，严重阻碍中资企业赴欧洲投资收购先进技术和关键资产，而且会推动三国选择性的加入到美国对华实施长期、全面、彻底的竞争和对抗之中。此外，以上情况的出现也会对其他处于观望状态的美国盟国产生不好影响。当前，部分国家（例如日本、韩国和新西兰等）在军事外交上高度依赖美国保护，同时在经贸领域又高度依赖中国市场，所以在中美之间尽可能的维持中立，但是如若英法德同美达成联盟会刺激这些国家对华进一步收紧监管，甚至会逼迫他们在不得已的情况下也加入到围堵中国的阵营中来。
作者胡子南系同济大学外国语学院助理教授，同济大学德国研究中心研究员
