高旭军
近年来，我国政府十分重视科研，不仅出台了许多鼓励科研的利好政策，而且向我国高校和科研机构投入了巨额科研经费。各高校和科研机构承担的科研项目无论是从数量上还是规模上均有大幅度的增加。
但在科研经费的管理和使用方面，随着学术界被曝存在着一些比较严重的违规使用资金现象，继而激起巨大的争论。
纵观这一争论，存在着两种相互对立的观点。一种观点认为，我国科研经费浪费严重，大约只有40%的科研经费真正用于科研本身，剩下的60%则被日常开销、请客吃饭、买房买车等消耗掉了。相当部分项目负责人通过开具虚假发票等各种不法手段借以套取、侵吞科研经费。现实生活中也确实存在着这样的实例，已经有部分科研人员因此而被判刑。但我国科研人员普遍并不认同上述观点，他们显然持另一种观点:目前科研经费的管理和报销制度很不合理，使每个科研人员必须花费大量的时间和精力在报销上。即使这样，他们依然无法正常使用和报销其项目中的大部分科研经费。
与上述观点相关，在我国高校和其它科研领域已经产生并存在着一种不正常、不健康的社会现象:一方面，我国科研经费使用监管层已经对科研人员产生了更加严重的不信任，因而制定了更加严苛和复杂的监管和报销制度。另一方面，科研人员则普遍觉得人格受到侮辱，申报科研项目的积极性大大下降。
因此，我们有必要反思现行科研经费管理和报销制度，找出滥用和浪费科研经费的真正原因，否则就会严重伤害我国一大批科研人员的感情，影响科研的发展和质量，进而会给国家投入的科研经费造成更大的浪费。
现行科研经费管理和报销制度，为何“槽点”多多
一位科研人员到农村做调研，即使吃住在农村的家庭旅馆，但这些旅馆一般也不提供正式发票。根据目前的财务规定措施，科研人员无法通过正规途径报销，只能自己支付这笔费用。
究竟是什么原因，造成了我国科研经费的不规范使用? 为弄清这一问题，有必要先梳理我国现行科研经费管理和使用制度中的主要措施，并分析实施这些措施所产生的影响。
目前我国主要有两类科研项目:国家项目、一般法人和自然人委托项目，前者称“纵向课题”，后者又被称为“横向课题”。无论“纵向课题”，还是“横向课题”，相关的课题经费都必须首先汇入项目负责人所在的单位账户，然后单位财务部门对项目经费的使用进行统一监管。
具体地说，项目负责人对其项目经费仅仅拥有有限的支配权，因为项目负责人每使用一笔经费，都必须经过单位财务部门的审核;如果某笔支出的费用未通过审核，那么，他便不能报销该笔费用。单位财务部门审核能否报销的依据便是各单位根据我国相关法律法规，如《中央和国家机关差旅费管理办法》制定的“科研经费使用与报销管理规定”。根据笔者了解的信息，在各单位的管理办法中，有下列几条共同的管理措施:
第一，详细而具体地列明了允许报销和不允许报销的项目。高校允许报销的项目一般有:“采购机器设备费用”、“差旅费用”、“为召开或参加学术会议而支出的费用”、“为收集资料而支付的费用”、“出国考察或调研费”、“资料复印费”等等。向外部专家和科研辅助人员支付的咨询费和劳务报酬也允许报销，但支付额度不得超过课题全部经费的20%。不允许列支和报销的项目有支付给项目负责人和其他项目参与者的报酬。此外，餐饮费用不得报销。
第二，凭正式发票报销。科研人员如果没有正式发票，那么即使确实为项目支付了某笔开销，也不允许报销。例如，在涉及农村问题的课题调研中，有时候需要吃住在农村，即使吃住在农村的家庭旅馆，这些家庭旅馆一般也不提供正式发票。根据这一措施，科研人员必须自己支付这部分费用。
此外，到异地出差，即使科研人员提供了真实有效的发票，财务部门也不一定会核准其报销申请。因为根据财务规定，科研人员在报销异地出差的费用时，须提供的数张发票必须具有关联性和完整性，否则便不能报销任何一张发票。举例来说，如果上海的科研人员去北京出差，免费住宿在亲友家，或者由接待单位支付了住宿费和返程飞机票，那么，该北京市内的交通费以及北京和上海之间的差旅费均不得报销，即使科研人员提供了相应的有效双程或单程飞机票，也是如此。
第三，在允许报销性项目中，实际费用开支必须与课题申请中经费预算相符。在科研人员撰写课题申请时，必须为其申请做一份项目经费用途预算，例如，“差旅费”为20000元，会议费为20000元。但如果后来这两部分的实际支出分别为25000和27000元，那么超出部分的5000元和7000元则必须由科研人员自己负担。
第四，新公务卡报销规则。自部分科研人员非法套取巨额科研经费曝光以后，几乎所有的高校和科研机构都采取了更为严苛的科研经费管理和报销制度，其中一项措施便是实行“公务卡报销制”。这一制度要求无论科研人员是购买办公用品、飞机票，还是给项目辅助人员支付劳务费等，都必须通过刷单位为科研人员协助办理的公务信用卡来进行支付。在科研人员进行报账时，他不仅要提供每次消费支出的正式发票、刷卡消费凭证 (小票) 和消费购物清单，同时要将公务卡交给财会人员进行核对。如果科研人员到偏僻的小城镇进行调研，所住宿的旅店没有刷卡机，那么，该实际支出的住宿费便无法报销。
第五，其它措施。财务部门一般还要求，科研人员不仅要为每一笔支出保留相应的发票、刷卡消费凭证、购物消费清单，而且还要将它们分为差旅费、住宿发票、办公用品、市内交通费用等要求进行类别。以出租车发票为例，许多高校就要求，打车无论车程远近，均必须在发票背面注明始发和目的地，以备相关人员核查。
来自制度层面的不信任，挫伤了很多科研人员的积极性
时时要面对“无偿”、“垫付资金”、报销程序复杂繁琐的科研项目，科研人员自然很难有做好研究的内在动力。相当数量的具有高级职称的科研人员已选择放弃项目申请，这便是证明。
由于项目经费中使用的每一笔钱都受到了严格的监督和审核，任何一位守法的科研人员基本上没有违法乱用科研经费的可能性。也就是说，目前的科研经费管理制度基本上遏制了科研人员违规使用科研经费或其他浪费科研经费的现象。
但是，实施这些措施同样会产生严重的消极影响，即有可能让一位守法的研究人员铤而走险成为非法套用科研经费的“犯罪分子”。
第一，这些措施使科研人员失去了申请课题、高质量地做好研究的内在动力，因而也严重挫伤了科研人员从事项目研究的积极性。
科研人员基本上是利用自己的业余时间从事项目研究工作，在绝大多数情况下，还要自己先垫付资金从事项目研究。
现行的科研经费实行“报销制”，科研人员不能直接使用其项目经费采购计算机、复印机，或购买飞机票等。为了使用项目经费，必须首先向所在单位提出相应的使用申请，说明申请经费的用途、额度，然后层层报批。许多科研人员为了省却这些复杂的程序，通常自己垫付上述费用，然后再凭发票、采购清单等到单位财务部门申请报销，取回垫付的资金。这样，垫付时间的长短就从几周到数月不等。
科研人员也是正常人，也有家庭。在目前的社会环境下，要求他们时时面对这种“无偿”、“垫付资金”、报销程序复杂繁琐的科研项目，自然很难有申请课题、做好研究的内在动力。相当数量的具有高级职称的科研人员已选择放弃项目申请，这便是证明。即使青年学者申请课题，多数人的目的并不是为了科研，而是为了职称。因为拥有课题，尤其是纵向课题，是他们晋升职称的必备条件之一。
第二，现有制度没有为项目研究创造一个宽松、自由的良好学术环境。
所谓宽松、自由的学术环境，首先必须为科研人员提供一份足以使其本人和其家人能过上体面的、有尊严生活的薪酬。如果一个科研人员的薪酬很低，必须时常为支付下个月房租或房贷的资金来源而操心，他自然难以安心从事科研工作。加上我国现行的科研经费管理和报销制度在本质上蕴含着对广大科研人员的不信任，科研人员的心情不会十分舒畅、愉悦。带着怨气或其它负面情绪进行研究，是难以产出高质量的科研成果的。
宽松、自由的学术环境还意味着:管理和报销制度应该尽可能地简化报销手续，这样科研人员可以尽量少地将其时间花费在报销上，而是将更多的精力投入在项目研究上。但是，现有科研经费管理和报销制度十分繁琐、复杂。为了应对这种复杂和繁琐的制度，科研人员一方面必须将几百张或几千张发票、刷卡消费凭证、购物清单分门别类并按照财务规定进行粘贴，这需要花费相当数量的时间和精力。有些课题组甚至花钱聘请专人负责报销工作。就有报道披露，某环境学专家在撰写结项报告时，大约花了3个月时间整理准备各项财务支出清单，他必须为其花费的每一笔钱都附加相应票据并说明其用项。正因如此，每个科研人员都自嘲自己已经成为“会计专家”了。另一方面，每次报账，科研人员还须花费大量时间。目前各单位财务部门成为最忙的机构之一，排队报账的队伍堪比春节期间排队买火车票，等候半天是十分正常的现象。科研人员在白天也只有8个小时，用在报销上的时间愈多，用在科研上的时间就愈少。
第三，现有科研经费管理和报销制度还具有负面作用。
在项目研究过程中，科研人员实际支付了一些费用，但由于这些费用不符合报销制度，不能报销。科研人员自然会通过另外提供一些允许报销的发票，并从项目经费中报销这些发票，以便收回自己为项目实际支付的费用。这种行为即便能够被理解，但显然属于违法行为。
照现有科研经费管理规则，在项目结束并顺利通过结项审查后，剩余的项目经费便归项目负责人支配。由于不能为项目负责人和其他课题参与者支付报酬，为用完这些剩余的资金，项目负责人只能设法收集一些允许报销的发票套取现金。从科研人员角度来分析，他这么做有许多充分的合法的理由。例如，他已经完成了项目委托方在合同中约定的科研任务，既然如此，他理所当然地自由提取这些资金;然而，在项目执行过程中，他没有获得任何报酬，这并不符合长期实行的、为 《劳动法》 确认“按劳分配、多劳多得”的分配原则;所以，在科研人员看来，项目结束通过提供各种发票套取现金给各位项目参与者支付一些报酬，也是合理合法的。但根据我国现有科研经费管理和报销制度，这也是违法行为。
综上所述，我国现行科研经费管理和报销制度具有两面性，它既有遏制滥用、浪费科研经费的功能，但同时有损我国广大科研人员从事项目研究的积极性，甚至有促使他们违规套取项目经费的作用。
出台有针对性的改革举措，打造宽容自由的学术环境
财务包干制是西方国家常用的报销方法。当初，美国驻华大使骆家辉之所以坐经济舱，并不是因为他道德多高尚或者为政府省钱，而是因为美国政府按照商务舱价格的标准为大使确定了差旅经费包干额度，所以，选择坐经济舱是为自己省钱。
我国政府投巨资设立众多科研项目的根本目的，显然是希望科研人员能够多出高质量的、具有实用价值的科研成果，借以促进我国科技发展，协助我国实现经济转型。2016年1月13日国务院办公厅颁布 《关于优化学术环境的指导意见》，强调要“进一步优化学术环境，更好调动广大科技工作者的积极性，深入实施创新驱动发展战略，推动大众创业万众创新”。这就为我们改革现行科研经费管理和报销制度确定了原则性的方向。为实现这一目的，笔者认为，应该采取以下几方面的改革措施:
第一，改变让科研人员无偿从事项目研究的做法，应该将相当部分的项目经费作为报酬支付给科研人员。无论相关的项目是属于自然科学还是社会科学，解决项目中涉及的科学或技术难题，提出更加完善、科学的解决方案，均是科研人员智力创造的结果。没有科研人员的智力思考和智力创造，即使拥有十分先进的科研设备，也不可能高质量地完成科研项目。因此，建议将项目经费的50%作为报酬支付给科研人员。当然，可以将这部分报酬分期分批支付给科研人员，例如，其中的50%每月作为工资补贴发放给科研人员，另外的50%则在结项后支付给科研人员。
第二，区别对待纵向项目和横向项目的经费管理。对于纵向项目经费，由于属于国家财政拨款，所以，应该按照国家统一的规则进行管理。对于横向项目，它本质上属于民法上的承揽合同。事实上，在企业委托科研人员进行项目研究时，作为发包方的项目委托人也确实与作为承包人的科研人员签订此种承揽合同。在合同中通常明确规定了科研人员应该完成的科研任务、期限、项目检验标准和检验程序、发包方应向科研人员支付的报酬、支付方式等等。由于此种经费并非国有资产，而且签订了有效的承揽合同，那么，就应该根据合同的规定来管理其经费的使用。如果合同中规定完成项目、通过验收后，所有课题经费均应该支付给项目负责人，管理机构也应该尊重这种约定。
第三，用财务包干制代替凭发票报销制。目前我国实行的是凭发票报销的制度。这种制度的缺点是:如果科研人员无意间丢失发票，或者在支付某笔费用时在客观上无法获得发票，那么，相关的开支便无法获得报销;而且因为对发票分类、粘贴、排队、审核等等报销手续十分繁琐，报销过程十分漫长。而实行财务包干制，则应该可以解决上述缺陷。以上海去北京出差为例，如果相关科研人员因科研项目的需要去北京调研5天，那么，可以根据正常的往返飞机票票价、5天的旅馆住宿费和5天的伙食补贴数为其确定一个包干的经费额度。假定这一包干额度为5000元人民币，那么，不管其是否确实乘坐了飞机、住了酒店，也不管他是否有相应的发票，只要他能提供确实赴北京出差5天的证明，就应该将5000元支付予该科研人员。实际上，这也是西方国家常用的报销方法。
美国前驻华大使骆家辉之所以选择坐经济舱，并不是因为他道德有多高尚，也不是因为他愿意为美国政府省钱，而是因为美国政府按照商务舱价格的标准为大使确定了差旅经费包干额度，所以，选择坐经济舱是为自己省钱。
我国的科技能否取得长足的发展，关键是看我国广大科研人员是否能够专注于科研、醉心于科研，这就需要政府部门为他们创造一个宽松、自由的学术环境。要做到这一点，相关的职能部门就必须协调不同政策和法规之间的关系，消除它们之间存在的冲突和矛盾，纠正不合理的规定。
(作者系同济大学德国研究中心兼职研究员、法学院教授、中德国际经济法研究所主任)
