在当下的欧洲，各种危机正在从例外变为常态。内忧外患当前，英国过于游离，法国自顾不暇，欧盟各大机构又相对弱势，相比之下，德国的主导权看来无可替代，尤其是默克尔执政10年以来，无论是欧盟机构的内部决策，俄乌冲突的政治斡旋，还是希腊退欧风险中的谈判，欧洲越来越依赖默克尔领导下的德国发挥引领作用，提供危机管理方案。
德国在欧盟的地位提升是不争的事实。今天的欧盟比以往任何时候都更加受到德国利益、理念、模式和战略的影响，尤其是在欧债危机的应对过程中，德国逐渐成为欧洲的主导力量，不少国家甚至敦促德国承担欧洲的领导角色。
需要看到的是，德国正在主导（dominate）欧洲，但不是在领导（lead）欧洲。德国更多是利用其在经济上的主导权捍卫规范性原则，维护建立在规则基础上的欧洲秩序，以谈判和法制化的方式致力于各国之间的文明共处，以自身政治与经济成就现身说法推广理念和规制，获得其他国家的信任和追随。但德国作为区域性政治大国发挥影响力的主要方式不是领导，因为与领导权联系在一起的是巨大的责任与投入，对此德国不胜重负。德国所做的是不遗余力在欧洲贯彻自身的理念、模式、解决方案，还有国家利益，凭借自身在政治与经济领域的成就影响和主导欧洲。
德国在难民危机中推动欧洲解决方案
在欧洲难民危机中，德国的主导权问题同样呼之欲出。处于风口浪尖的德国奉行了宽松的避难政策，接收的难民数量远远超过其他国家，在某种意义上承担了欧洲的“道义领导权”，默克尔也因坚决捍卫避难权成为“圣母”，被《时代》周刊和《金融时报》评为年度人物。波兰前总理、欧洲理事会主席图斯克11月初呼吁德国政府肩负起首要的责任，他指出：“欧洲的未来很大程度上取决于德国如何处理难民危机”，“所有人都在注视着德国，观察来自柏林的信号。”
德国也积极联合奥地利、法国等国，推动欧洲层面的解决方案，再次启动了一体化的德法发动机，10月7日，默克尔和奥朗德在欧洲议会共同呼吁欧盟保持团结，在欧盟范围内分摊难民压力。在德国的积极努力下，欧盟也逐渐改变了难民危机之初的混乱和被动局面，伴随着德国国内在难民问题上不断修改法律、推出一揽子政策措施，欧盟层面的应对措施也在不断成熟，形成了系统化思路。在这一过程中，德国在欧盟当中的影响力和号召力十分明显，这一事实也体现在规定欧盟推出有约束力的难民摊派方案中。尽管波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克这四个东欧成员国订立攻守同盟反对固定摊派，丹麦、英国和爱尔兰也拒绝参加，德国还是采取说服和施压双管齐下的做法，联合了欧委会以及法国、西班牙等国，在9月22日的欧盟内政部长理事会上第一次促成了难民配额方案，就连之前反对摊派的中东欧大国波兰也采取合作态度投了赞成票。
欧洲政治的特点限制了德国主导权的发挥
欧盟本身的制度设计是反对霸权的，日益主导欧洲的德国会引起其他国家产生防御的心态。虽然德法呼吁欧洲的团结，但显而易见的是，继欧债危机扩大南北欧成员国之间的鸿沟之后，难民危机使得欧盟各国之间的关系更脆弱，东西欧成员国之间出现巨大的立场分歧：匈牙利首相欧尔班指责德国搞“道义帝国主义”，宣称难民问题不是匈牙利或者欧洲的问题，而只是德国的问题；捷克媒体指责德国再次将自己的意志强加于其他国家，称捷克与德国的关系受到难民问题的影响，已经倒退回20年以前的水平；斯洛伐克政府12月初上诉欧洲法院要求取消摊派计划，称其为“德国和布鲁塞尔搞的闪电战”；就连呼吁德国在难民危机中承担首要责任的图斯克也宣称摊派计划是“政治胁迫”。围绕着欧洲难民分配方案，各国坚持本国立场，以维护民族认同为由拒绝接收难民，把难民安置的责任推给德国、瑞典这些富裕国家。
难民危机的规模远非一个国家能够力挽狂澜，能否说服其他欧洲盟友达成共同的解决方案，是检验德国能否承担欧洲领袖角色的试金石。然而，德国政府至今对于其他各国的影响力是有限的，除了呼吁团结和公平，缺乏有效手段要求其他成员国合作。德国也只能通过与部分成员国建立起自愿的“志愿俱乐部”推动局部进展，例如加强与土耳其的合作等。作为庞大的政治工程，欧洲一体化需要所有成员国的利益妥协与平衡，无法通过强制性的制裁手段约束成员国，波兰新政府上台后再次转变立场拒绝摊派指标，而这一摊派计划截至年底也不过转移了区区数百人，对此德国也无计可施。
难民危机或驱动德国外交政策重归克制文化
欧洲外交关系委员会（ECFR）的Hans Kundnani在所著《德国权力的悖论》一书中，尖锐指出了德国承担领导权的悖论之处，即德国既强又弱，始终呈现结构性矛盾和悖论，限制了德国作为区域性政治大国的地位。最新的难民危机也清晰地展现了这种悖论，德国既无法控制难民潮产生的根源，也无法左右其欧洲盟友的态度，默克尔总理本人也在国内因为在避难政策上坚持不设上限的立场陷入巨大的政治压力，国内利益决定了德国对于欧盟的立场趋于强硬。
事实上，即便是在难民危机中站到了道德高地的德国，传统上对待外来移民并不以欢迎文化著称，也并非从一开始就高举道义、责任和欧洲团结的旗帜，其在欧洲难民配额方案上的基本立场曾发生过转变。德国和法国曾经长时间反对过欧盟配额体系，因为如果按人口和经济实力统一摊派，德国无疑是摊派最多的国家。在2015年以来多数难民直奔德国而去的形势之下，德国终于在9月13日不堪源源不断的难民大军冲击，实行了边界控制，在本国与奥地利边界恢复了人员检查，并敦促在欧洲层面公平地分摊压力。
难民危机或将重塑德国的欧洲政策和外交政策，驱动德国在最近几年探索积极进取的外交政策之后，重新回归克制文化的轨道。眼下的德国既没有意愿、也难有能力承担“欧洲领袖”这一角色来领导欧盟应对各种挑战和责任。德国在欧洲影响力的发挥往往受制于自身力量的局限，因此不能过高估计德国在欧洲乃至国际事务解决中的政治意愿和行动能力。
（作者为同济大学德国研究中心研究员、同济大学德意志联邦共和国问题研究所教授）
来源：《北京周报》
