观察者网2015年9月20日
伍慧萍
同济大学德国研究中心研究员、同济大学德意志联邦共和国问题研究所教授
最近几周以来，德国骤然成为欧洲难民危机的风口浪尖。在匈牙利边境难民局面失控的背景下，德国明确表示愿意接收叙利亚难民入境，这一姿态经过网络和难民的口口相传——其中也不乏夸大和误传，使其日益成为阿拉伯世界难民心目中的天堂和圣地，前往德国的难民潮加速。然而，德国政府在国际道义感召之下作出的仓促决定令却其难民危机管理难以为继，9月13日，德国临时引入了边界控制，暂停通往奥地利的火车。德国无法以一己之力拯救全世界的流亡者，未加控制的人道理想在现实面前遭遇了无力感。
为什么到德国去
作为继美国之后全球第二大移民国，德国重视移民在语言、教育和就业等方面融入本国社会。虽然对于难民的安置有别于已经取得合法身份的移民，但这一主导思想仍旧延伸到难民的安置上。根据德国目前的难民政策，尚未获得避难权的难民可以获得略低于失业金标准的生活补贴，而一旦避难申请获得批准，难民会拿到护照和就业权，还可以获得家庭团聚权，并得到政府在教育、就业等各方面的社会融入促进，包括上语言课，进行职业资格培训，难民儿童还会及时安排入学。
而直接导致近期难民数量激增的，是德国从政府到民间欢迎难民姿态的基调，不但政府采取一揽子措施改善难民安置工作，大量民众也自发提供志愿服务。当94%的捷克民众赞同欧盟立即遣返所有难民的同时，约三分之二的德国人支持本国政府接收更多难民的决定。在德国的战后公民教育当中，也始终致力于形成一个公平、良性的社会环境，倡导公民尊重他人平等的社会权益，而不是仅从个人处境出发，对于他人的困境置之不理。德国积极引导欢迎文化、安置难民的做法赢得了普遍尊敬，正如波兰《新闻周刊》9月4日的文章写道：“…历史发生了转折，德国如今成了穷人和受压迫者交口称赞的国家…这个在20世纪发动过两次悲剧战争、组织过大屠杀的国家，从历史中吸取了教训。”
为什么又急刹车
但是，德国政府9月13日的新举措一下子就让很多还在路上的难民傻眼了：经由匈牙利借道奥地利的难民无法再乘坐火车前往德国。临时引入边界控制的直接原因，就是德奥边境的门户城市慕尼黑已经超过极限负荷，今年估计安置的难民人数从一开始的45万修订到80万，目前甚至要提高到100万人，德国政府担心积累的压力逐渐达到极限，可能导致对于难民的整体态度出现转向。单单在9月份的头两周，慕尼黑就接收了6.4万难民，政府、救援团体以及普通民众承担了巨大压力。德国移民与难民局审理避难申请的各个办事处人满为患，目前积压的申请有25万份，申请避难权平均至少要等待五个月以上。
而德国选择在9月14日欧盟内政部长理事会召开特别会议之前临时关闭边界也绝非偶然，意在向其他欧盟国家发出紧急信号，呼吁所有成员国分担责任，引入有约束力的难民摊派指标。深受难民安置压力影响的德国和奥地利要求欧盟下周召开特别首脑峰会，采取共同的应对措施，包括加速在希腊、意大利等国建立难民初步收容机构，在约旦、黎巴嫩等国救助难民，与土耳其加强合作等等。对于不合作的东欧国家，德奥也开始施加影响和压力，要求这些国家在获取欧盟大量结构基金补贴之余，承担作为盟友的责任。
还有更多滞后的后果需要消化
难民的迅猛增加给德国带来了极大压力，虽然目前良好的财政状况允许政府在2016年财政预算中追加60亿欧元专门用于难民安置，但具体负责难民收容和安置的地方政府仍旧不堪负荷，难以满足实际需求，部分难民安置点人满为患，居住环境恶化。与默克尔总理同一阵营的基社盟政要已经开始发声，指责她不应该同意直接接受经过匈牙利来的难民。德国近期不加控制地大量接收难民，其滞后的次生影响已经逐渐展现出来：
-对于难民的立场分化
难民成为德国社会眼下头号议题，虽然欢迎文化成为主流，甚至在某种程度上变成了政治正确性，但对于难民的态度立场还是分化了社会，排外事件激增，针对难民安置中心的纵火、攻击事件出现了增长态势，而在今年已经发生的61起排外纵火案中，部分案件并不是出自极右翼，而是来自没有犯罪前科的普通人。此外，部分行动过激的力量相互冲突，9月12日，支持与反对难民的左右势力在汉堡发生冲突，就是其中的一个缩影。在德国社会中，长期存在的反移民、尤其是反欧洲伊斯兰化的潜流也在不断寻找宣泄出口。
-与难民相关的社会治安问题
在眼下难民安置点拥挤不堪的情况下，不同种族和宗教信仰的人混居一处，相互之间也时有冲突，加大了社会治安隐患。最近两周以来，与难民相关的入室盗窃、斗殴等犯罪事件也时常见诸报道。
-反恐压力增大
虽然难民需要首先在联邦警察处登记并留指纹对比数据库，但还是有大量蜂拥而至的难民来不及登记就进入德国，这对于安全形势也是一大挑战。德国的安全专家虽然认为伊斯兰国恐怖分子混在难民当中入境的可能性不大，因为他们一般会寻求更快的方法入境，但也无法完全排除在外。对于德国来说，更为担心的是青年穆斯林到欧洲以后被极端教派利用其困境拉下水，或者是已经出境参加“圣战”的欧洲极端分子回国。
-无法拿到避难权的难民滞留不归
按照政策，大部分提交避难申请的难民都会被拒绝并强制遣返。德国政府从一开始就强调，安全来源国的难民和经济难民没有机会拿到避难权，在9月7日出台的一揽子应对措施中，也收紧了对于避难申请者在行动自由上的约束，以及生活补助方面的条件。然而，这些约束性的政策淹没在了心向德国的难民洪流之中，德国政府目前也没有真正拿出强硬的姿态去实施遣返。去年申请被拒绝的难民大部分都留了下来，因为90%被拒绝的巴尔干难民都选择向行政法庭上诉，拖上一年半载甚至更长的时间，最终还是受到容忍和安置。根据德国电视一台“每日话题”9月10日援引联邦内政部的数字，在7月底应当驱逐出境的18.5万人当中，有大约13.4万人提出了各种原因上诉，例如证件丢失，生病，心理问题等等，很少有遣返。
不堪重负的德国采取了什么措施
目前，德国正加快修改避难法，计划进一步明确区别对待有无避难权的难民：对于没有避难权的难民，将压缩其社会福利给付，甚至可能出台更严厉的遣返措施；而对于允许长期居留的难民，则仍旧按照目前的思路，采用提供语言、教育和劳动技能的培训促进其融入德国社会。
德国正联合奥地利、法国等国，要求在欧盟范围内分摊难民压力，规定执行有约束力的难民配额指标，就像德国目前在国内各州之间分摊压力的做法一样。9月9日，欧委会主席容克提出分摊16万难民到所有成员国，减轻匈、意、希等国负担，但9月14日的欧盟内政部长理事会上仍旧没有达到预期要求，欧盟各国对此的分歧巨大，达成的基本共识只是在年底前分摊4万难民压力，而另外12万难民的摊派体系没有获得有效多数票的支持，而是推迟到10月初作出原则性规定。丹麦、英国、爱尔兰更是从一开始就宣布不参加容克计划，拒绝硬性摊派。目前德奥的呼吁获得了回应，欧盟有望在下周召开难民特别峰会。
德国还将目光投向了难民的来源国，希望能从源头上缓解难民潮：一方面，德国在这些地区加强了宣传攻势，希望打消不符合避难条件的难民的念头，德国大使馆代表在黎巴嫩电视台否认德国会派船来黎巴嫩和土耳其，声明大使馆并不接受这些国家来的难民的避难申请，而德国驻阿富汗大使馆则通过推特，提醒当地民众不能相信蛇头的误导，2014年实际只有三分之一的人成功申请到避难权；另一方面，德国希望改善难民来源地的安置条件。在目前逃亡欧洲的难民中，很多人之前都在叙利亚周边国家难民营的糟糕环境中生活了很久，外交部计划额外拨款4亿欧元用以改善当地难民营的条件，以期阻止更多人踏上危险的逃难之路。
力不从心的大国
在两德统一之后，德国在地区和国际事务上开始逐步彰显更多政治抱负，无论是在俄乌冲突，还是在欧债危机当中，德国都在日益发挥引领欧洲的作用。然而，这个“不情愿的霸权”影响力的发挥往往受制于自身力量的局限。具体到难民危机上，德国的无力感是深层的，它既无法控制难民潮产生的根源，也无法左右其欧洲盟友的态度。
此次难民潮产生的根源难以在短期内消除。正如欧委会主席容克在欧洲议会的悲观判断，只要叙利亚战争不结束，利比亚恐怖主义仍在，难民危机还将持续。难民潮在欧洲已经持续了数年时间，此前的难民更多来自北非的利比亚等冲突地区，而此次危机主要难民来自叙利亚、阿富汗等中西亚国家，政治危机、民族与种族冲突以及伊斯兰国的大举扩张助推了难民潮。自2011年以来，叙利亚已经有二三十万人死于战火，400万人被迫逃亡他国。中东的各种冲突当中，美苏等大国争夺控制权的斗争如影随形。而在当前的难民危机背景之下，美俄在如何处置阿萨德政权、武装打击伊斯兰国等问题上仍旧存在根本分歧，两国可能会进一步插手叙利亚冲突，对于这一地区的政治格局走向，德国难有实质性影响。
即便在欧洲盟友面前，德国同样有深深的无力感。在匈牙利、捷克、罗马尼亚这些东欧国家看来，难民主要是德国或瑞典这些富裕国家的事情，其他国家都只是过境国，难民本身也不愿意被摊派到其他国家。9月14日罗马尼亚版的“德国之声”就直言：“难民们不相信在罗马尼亚能有好的前途，…若论及保障人身安全，罗马尼亚跟其它（欧洲）国家一样好，但是叙利亚人的逃亡首先是富裕国家的问题，这不是因为只有它们关心难民，而是因为它们因其富裕程度，成为了目标国。”欧盟各国在难民危机的应对上各自为政，各有考量，比较容易达成的共识是加大对于国际偷渡团伙的打击力度，在难民通往欧洲的门户国设立统一的登记和收容中心。
当今世界中，任何国家都难以在危机的蔓延面前独善其身，这也不仅仅是国际道义的问题。然而，凭借一己之力难以力挽狂澜。德国关闭边界之后，直接受到波及的就是奥地利，一下从过境国变成目的地国家，而自从匈牙利9月15日执行新法律，规定穿越边境为违法犯罪之后，克罗地亚等国又成为新的过境通道，边境骤然紧张，欧洲的难民潮陷入被动混乱的困局。德国此次危机应对的一个教训，就是对于自身的吸纳能力过于自信，没有事先与其他欧盟国家协商一致就做出决定，也没有充分预计各种潜在的后果。如何在营造良性道义的社会环境的同时，加强与国际社会的合作，有序引导危机的解决，考验着社会治理和国际协作能力。
