芮悟峰:观察家 | 欧洲议会选举结果将带来什么

发布时间:2019-05-21浏览次数:13

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即将举行的欧洲议会选举,被政界、学术界和传媒界等称为“决定命运之选”或“风向标式选举”,一些观察家甚至将此次选举称为“欧盟历史上最重要的选举”。

民粹党派难以翻盘

的确,此前从未有如此多反对继续推进欧洲一体化、反对欧元,甚至反对欧盟的候选人参加竞选。根据目前的民意调查,似乎可以确信,此次“欧洲自由和直接民主联盟”以及“民族和自由欧洲”这两个党团将一同得以壮大。前者的成员包括英国退欧倡导者奈吉尔·法拉奇(Nigel Farage)、德国另类选择党发言人耶尔格·默尔腾(Jörg Meuthen)和意大利的五星运动;后者则由法国国民联盟、意大利北方联盟、奥地利自由党及荷兰自由党组成,亦包括现已转投蓝党的前另类选择党成员马尔库斯·普雷泽尔(Markus Pretzell)。

因此,站在欧洲统一支持者的角度看,选民的高投票率就很重要了——当然还要投票给亲欧派候选人。

如果目前的民意调查真实可信,我们就没有理由担心那些批判与仇视欧盟的党团会得到足够多的选票去真正影响到欧洲议会的工作。根据英国《金融时报》5月10日发布的国别民调跟踪数据,预计欧洲人民党(EPP)可获172席,社会民主进步联盟(S&D)可获152席,欧洲自由民主联盟(ALDE)可获97席,绿党可获53席。也就是说,支持欧洲融合的党团共计可获474席,从而在欧洲议会中稳居多数,因为欧洲议会席位共751个,达到简单多数只需376席。

欧洲对外关系委员会曾于今年2月发布了一份近50页的研究报告,其标题危言耸听:“反欧人士如何计划破坏欧洲以及我们能够采取什么措施来加以阻止”。这份报告虽然指出了,如果民粹主义者取得三分之一至一半的议会席位,就将对欧洲议会形成决议造成威胁。但同时报告也不得不承认,即使在这种不太可能的情形下,民粹主义者要想有一番作为也只能寄希望于议会中的主流——即四大亲欧派的党团在内部出现分歧。并且,即使这种情况真的发生,民粹主义者至多也只能在立法程序中和在欧盟预算的决议上产生有限的影响;除此之外他们估计也只能阻碍某一些表决。真要想发挥有效影响,民粹主义者须占据欧洲议会副议长的4至6席且占据委员会主席三分之一的席位。

作出这样的估算也得有一个大前提,即批判欧洲、仇视欧洲的势力能联合起来——而这显然不太可能。右翼和保守的党团大致可以获得165席,左翼约可得45席。即使是右翼和保守派,看上去也几乎没有合作的可能,更不用提再加上左翼的三方合作了,况且三方加在一起席位仍然不到三分之一(251席);即使算上那些不属于任何派别的偏右翼议员(例如匈牙利右翼“更好匈牙利运动”和希腊极右“金色黎明”的议员)依然到不了三分之一。而预计可占53席的新政党将呈现什么样的政治倾向,目前也并不明朗。

欧洲以外对此次选举的观察迄今较为冷静。布鲁金斯学会在今年4月的一份表态颇有道理:“预言欧盟内爆的世界末日情景仍然为时过早。泛欧中间派和主流党派仍然控制着约三分之二的欧洲议会。即使民族主义政府或极右翼势力的联盟任命疑欧派委员,主导理事会和欧洲议会的力量也将合作选出欧盟委员会主席、欧洲理事会主席以及布鲁塞尔的其他主要官员。”

也就是说,接下来五年的情形很可能是,亲欧派的党团仍在欧洲议会中占据绝大多数,从而影响关键决策。

欧洲议会影响力有限

如果追问此次选举会给欧洲政坛带来什么样的变化,结论是,这种变化几乎不存在。

这是由欧洲议会在欧盟的组织架构中所扮演的角色所决定的。

近几十年来,欧洲议会的重要性虽然得到了显著提高,但是它仍然排在欧洲理事会和欧盟委员会之后。条约的主体仍然是各成员国,而不是议会。

恰恰在大选之前的几个星期里,人们再次看到了欧洲议会的影响力和重要性是多么有限。5月9日,除去英国首相特雷莎·梅以外的27个成员国的国家和政府首脑在锡比乌商议今年秋季的新人事任命:欧洲理事会主席、欧盟委员会主席,欧洲议会议长、欧洲中央银行行长和欧盟外交与安全政策高级代表。

——欧洲议会议长是欧洲议会能独立决定的唯一职位,而且也只是形式上的。实际上议长的人选也要参考其他职位的人选。

——欧洲理事会主席由欧洲理事会独立选举。

——欧洲中央银行行长同样由欧洲理事会独立决定,实际上,欧元区国家在此扮演关键性角色。

——在欧盟外交与安全政策高级代表的选举上,欧洲议会影响有限。该职位人选也由欧洲理事会决定。根据《里斯本条约》,高级代表拥有双重身份:他既是欧洲理事会的代表,也兼任欧盟委员会的副主席。尽管欧洲议会可以否决整个委员会,然而,由于此类否决会导致欧洲思想的削弱,议会只会在特殊的、非常态的前提下行使否决权。就算议会否决了整个委员会,高级代表虽然不再担任委员会的副主席,但依然拥有欧洲理事会赋予他的职务,即他不再身兼双职,而只任一职。

——政治上最重要和最有争议的是对欧盟委员会主席的任命。现任欧委会主席容克或许是因为酗酒问题已经放弃连任,这次将会出现新的任命。

《里斯本条约》第17条规定,欧洲理事会应综合欧洲议会选举的结果以特定多数向欧洲议会提议欧委会主席人选,接着由欧洲议会多数表决通过候选人任命。若表决未通过,则欧洲理事会必须在一个月内向欧洲议会提议新的候选人。

然而,关于怎样理解欧洲理事会在推举候选人时需将欧洲议会选举结果“纳入考量”,却存在很大的意见分歧。

核心问题在于是否采用为欧洲议会所青睐的“领衔候选人”制度。该制度意味着欧洲理事会必须推选在欧洲议会选举中获胜党团的领衔候选人当选欧委会主席,随后由议会正式通过其任命。这样一来,由于本届选举最强大的议会党团预计会是欧洲人民党,那么其领衔候选人,德国基社盟副主席曼弗雷德·韦伯(Manfred Weber)将当选欧委会主席。

但多数人认为,欧洲议会选举结果仅仅是一种提示,并不会对欧洲理事会造成约束。

在锡比乌,各国和政府首脑重新审视了是否应沿用领衔候选人的选举制度,就连拥有第一顺位人事任命提议权的欧洲理事会主席图斯克也公开表态并不是非采用领衔候选人制度不可。这对欧洲议会来说是一个政治打击。因为这向欧洲选民表明了,各成员国的领导人只是将这一为议会所青睐的选举制度视为种种可能性之一,他们也并不想采用它。现在欧洲人民党的每位选民都知道,即使欧洲人民党成为最强大的党团,韦伯也并不一定就能当选欧委会主席。

进一步消退的权力

如果说欧洲议会在重要职位任命上的影响非常有限的话,那么其实际影响力会在欧委会主席和委员会就职后进一步消退。欧洲议会拥有对欧委会的不信任提案权,这样可迫使委员会集体辞职。 然而,这种不信任投票需要获得所投票数的三分之二,以及欧洲议会议员中的半数以上。这其实更接近美国宪法中的弹劾程序,而不是“通常情况下的”国家议会将政府选下台。这样的多数只有在极其特殊的条件下才有可能达成。

此外,在其他问题上,欧洲议会的权力也受到限制:

——与世界上大多数议会不同,欧洲议会没有提案权,唯一享有提案权的是欧盟委员会。欧洲议会只能凭绝对多数投票要求委员会提交立法草案。

——尽管欧洲议会掌握预算决定权,且长期财务规划必须得到其批准,然而其对欧盟的财政收入没有任何影响力。

——在外交与安全政策以及税收政策这样的重要领域,欧洲议会只享有听证权。

——从法律和实际上看,欧洲议会唯一可以自行决定的欧盟机构人事决策,只有欧盟监察专员的任命,而这种任命在政治上毫无意义。

不过话说回来,欧洲议会在不少领域还是拥有参与权的,并可以在政治领域向各国政府、非政府组织以及院外游说集团发送报告,从而在“软实力”的道路上争取影响力。

即使欧洲议会的权力已经非常有限,然而各成员国特别是各国议会仍然觉得已经太过,因此就有了“黄牌”和“橙牌”程序,国家议会可依据辅助性原则来影响欧盟立法,从而削弱欧洲议会的影响。

当然其更不能独立于欧盟其他机构做事,甚或是和它们对着干。它只能阻止某些事,但也会审慎考虑如此内部纷争会否使欧盟信誉尽失。

选举仍有非凡的意义

当然不能因此就说欧洲议会选举毫无意义。

首先,在欧盟的体制结构中,欧洲议会的影响力已经因为低投票率(2014年仅43%)而被削弱,如果此次选举投票率依然不高或再创新低,那么欧洲议会的弱势将更严重。选民的高参与度,以及亲欧党派获得较高票数,可以总体上提升欧洲议会和欧洲工程的合法性。

鉴于欧洲议会选举是公民对欧盟表明态度并对欧盟机构产生直接影响的唯一途径,此次选举意义非凡。若亲欧派政党在选举中获得佳绩,虽然其对欧盟人事决策和立法产生的直接影响微乎其微——当然这也是因为欧洲议会在这方面的动议权有限,充其量只有监督权,但这样的选举结果却可以向右翼民粹主义政党入阁的政府,包括意大利、奥地利、匈牙利和波兰,昭告欧洲人民对其政策的看法。

当今世界上很多国家,包括美国、巴西、土耳其、印度、沙特阿拉伯和俄罗斯,都更重视维护自身利益而不是国际合作。正是在这样的一个时代,欧洲公民必须表明自己对欧盟这一世界上无与伦比的主权共享实验的支持。

在加强欧盟的合法性和“软实力”的背景下,欧洲议会选举还是具有它自身的意义的。

(作者芮悟峰Dr. Wolfgang Röhr为同济大学德国研究中心特聘教授、原德国驻沪总领事。本文仅代表个人观点。翻译:张舒予。编辑邮箱:ylq@jfdaily.com)