【摘要】随着网络空间重要性不断上升与网络空间博弈态势加剧，德国努力提升自身在网络空间的行动能力和治理影响力。德国坚持现有国际法普遍适用于网络空间，主张多利益攸关方的互联网治理模式，重视对公民个人数据的保护，并大力提倡数字主权。在实践中，德国注重加强自身网络能力建设，引领数字经济规则与标准制定，扩大网络空间伙伴关系，积极参与网络空间国际规则制定。德国积极参与网络空间国际治理既是其推进国内数字化进程和维护网络空间安全的需要，也是其提升国际影响力和助推欧盟实现战略自主的必然要求。尽管中国和德国在网络空间国际治理观念与主张上存有差异，但是，双方在推动全球治理体系变革、促进数字经济发展、缩小国际数字鸿沟以及加强互信平台建设等方面具备合作潜力。
【关键词】德国；网络空间国际治理；网络安全；网络空间博弈；中德合作
【作者简介】郑春荣，同济大学外国语学院德国问题研究所所长，教授，博士生导师。
本文刊载于《同济大学学报（社会科学版）》2022年第6期《国际问题研究》栏目。为适应微信排版，注释有删减，如需查询，请参考原文。
网络空间国际治理可以理解为政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间组织、公民个人等各主体通过一定的治理平台与机制对网络空间相关国际问题（如网络空间国际规则制定、互联网资源分配、网络恐怖主义与跨国网络犯罪治理、南北“数字鸿沟”弥合等）进行沟通、协调，在凝聚共识的基础上推动全球网络空间的健康发展。但是，至今国际社会仍未能就网络空间国际治理的方案达成共识，而是各自提出和推进自己的治理方案，这就造成了网络空间国际治理体系呈现出“机制复合体”（regime complex）的现象，弱化了国际合力。与此同时，信息技术以令人惊异的速度在向前发展，带来了诸多崭新的治理挑战。迄今，在国内外学界，网络空间国际治理的竞合情势以及中国的参与路径成为重点研究对象，以德国为治理主体的研究则屈指可数。实际上，德国很早就开始参与网络空间国际治理，并在互联网治理、网络空间规范制定等议题领域发挥作用。近年来，其参与治理议程的积极性不断提高。着眼于网络空间现有治理困境与自身发展需求，并立足于欧洲价值观基础与多边外交传统，德国致力于最大限度提升自身在网络空间的行动能力和治理影响力。分析德国的治理主张、实践与动因，对于当前我国在中美博弈、网络空间国际治理竞争加剧的背景下扩大对相关治理事务的参与以及加强网络空间的国际合作具有重要意义。鉴于此，本文将结合近年来德国在网络空间国际治理中的主张与实践，分析其参与网络空间国际治理背后的动机，并在此基础上探讨中德双方在网络空间国际治理中的合作前景。网络空间国际治理的博弈，在一定程度上表现为各种治理理念与主张的相互争鸣。当前，国际社会在网络空间国际规则制定、互联网治理、全球数据治理等关键议题上仍存在较多分歧。德国作为西方发达国家的一员、现有国际秩序的维护者，其治理主张与英、美等其他西方国家有着相近的价值与利益取向。但同时，德国的政治传统、灵活的多边主义外交及其所秉持的欧洲价值观也赋予了德国网络外交与网络安全政策一定的特殊性。结合近些年德国政府颁布的政策文件与领导人讲话，德国参与网络空间国际治理的主张可以归纳为以下几个方面：网络空间走向法治是不可逆转的趋势。在这一领域，国际社会在适用现有国际法还是制定新规的问题上长期持有不同意见。以美国为首的西方国家强调现有国际法适用于网络空间，这一主张体现了其维护现有国际秩序、维持并扩大其对国际网络空间影响力的利益诉求。另一方面，中国等发展中国家则主张在联合国框架下制定新的网络空间国际规范，推动国际秩序朝着更加公平、合理的方向发展，以有效应对网络空间层出不穷的新挑战。德国始终主张现有国际法适用于网络空间，并认为，尽管许多国际法的制定时间远早于网络空间的诞生，但是，现有的法律体系足以为各国对信息通信技术的使用和监管以及对恶意网络活动的防御提供具有约束力的指导。在联合国信息安全政府专家组开展的多轮谈判中，德国提交的建议文件均表达了这一诉求。2015年，联合国信息安全政府专家组达成最终报告并提交联合国大会，国际社会就国际法适用性达成初步共识。此后，西方国家争相对现有国际法中的相关重要原则进行阐释，试图主导网络空间国际法规的解释话语权。2021年3月，在不限成员名额开放式工作组发布其首份报告之际，德国发布立场文件，再次声明《联合国宪章》和国际人道主义法（International Humanitarian Law，IHL）等国际法文件应“毫无保留地适用于网络空间”，并对国家主权、诉诸战争权等重要国际法原则在网络空间的具体应用进行了阐释。在互联网治理领域，多边主义与多利益攸关方的治理原则之争由来已久。以美国为首的西方国家主张多利益攸关方（Multistakeholderism）的互联网治理模式，赋予国际组织、互联网企业、技术社群、民间组织等行为体和主权国家相同的地位。在网络空间治理早期，发达国家在这一模式下利用自身技术和资源优势主导了互联网治理议程，美国更是通过其强大的信息通信技术资源并辅以“网络自由主义”理念，确立了其在网络空间的“霸主地位”。随着经济实力的加强与国际地位的提高，广大发展中国家提出多边主义治理模式（Multilateralism），呼吁互联网治理等网络空间国际治理议题应转移至联合国层面，从而保证各国的平等参与。与大多数西方国家立场一致，德国是多利益攸关方治理模式的倡导者。德国合作主义的传统使得联邦政府历来重视非国家行为体在治理事务中发挥的作用，以提高治理的专业性和有效性。但是，德国以及欧盟的治理理念仍与美国有所出入，在利益诉求上也存有明显差异。德国以及欧盟主张的多利益攸关方模式以传递欧洲价值理念、提升网络空间软实力为诉求，主张民主、透明与公开的原则。而对于美国来说，多利益攸关方治理模式则仅是其维护战略优势的一个重要手段。事实上，早在2013年的“棱镜门事件”之前，欧盟就已经开始挑战美国的网络霸权，这一尝试在互联网名称与数字地址分配机构（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN）的管理权争议上表现得尤为明显。自1998年成立以来，ICANN一直负责互联网协议（IP）地址等关键互联网资源的分配。尽管其运行架构基本符合多利益攸关方的模式，但实际上该机构受加利福尼亚州法律的管辖。ICANN下属的政府咨询委员会（Governmental Advisory Committee，GAC）虽然为众多国家政府提供了发表意见与建议的渠道，但ICANN与美国商务部之间的合作协议决定了美国政府享有对该机构的排他性的监管权。欧盟自始便对这一单边性质的管控持有异议，认为ICANN的运作应由多国共同监督。2013年监听丑闻爆发之后，德国等欧洲国家强烈要求美国政府交出管理权，并同巴西、印度等国共同设立了全球互联网政策观察站（Global Internet Policy Observatory，GIPO），以期削弱美国对互联网资源的绝对控制力。当前，数据保护与跨境数据治理已经成为网络空间国际治理的核心议题之一。其中，美国和欧洲所分别代表的“数据自由论”与“数据主权论”构成了当前国际社会在数据治理理念与价值立场上的两大分野。欧盟主张的“数据主权”立足于保护公民基本权利、维护欧洲价值观，强调数据应掌握在公民个人手中。美国的数据治理模式则以企业为中心，主张市场自由优先。在27个欧盟成员国中，德国在个人数据保护方面始终走在最前沿。早在1970年，德国黑森州就颁布了世界上第一部数据保护法，开启个人数据保护立法的先河。2016年，欧盟通过《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）后，德国开始修订和调整本国政策法规以实现与欧盟法规的对接，最终于2017年通过了新的《联邦个人数据保护法》（Bundesdatenschutzgesetz，BDSG）。这一新法案较之旧版本增加了近一倍的规定条款，在规范内容上也比欧盟《通用数据保护条例》更为严苛、复杂。除严苛的个人数据保护之外，德国和欧盟也力促数字技术创新发展与应用。近两年，德国和欧盟一方面接连出台多份战略文件，推动人工智能、大数据等关键数字技术的发展；另一方面，德国政府也妥善考虑相关风险，积极完善法律法规与标准规范，加强对市场的监管。2021年初，联邦政府发布《数据战略》，旨在推动德国和欧盟的数字技术创新应用，但同时也重申数据主体行使个人数据主权的重要性，并强调要根据德国《基本法》有效保护电子通信中的个人隐私和数据。通过实施战略中计划的举措，联邦政府希望在全球数据流通与互联的时代推行欧洲价值观、数据保护和数据主权的理念，并成为全球榜样。不难发现，德国及欧盟试图在个人数据保护和数字经济发展的张力之中找到平衡点，探索一条欧洲式的数据治理之道。
网络空间中的“主权”到底为何，国际社会至今仍未达成共识。近年来，诸如“网络主权”“技术主权”“数据主权”和“数字主权”等概念的提出，也使得网络空间中的话语与理念博弈变得更为复杂。尽管2013年和2015年的联合国信息安全政府专家组报告确立了《联合国宪章》中的国家主权原则在网络空间的适用性，但各国在该原则的具体应用上解释不一。包括德国在内的西方国家指责发展中国家提出的“网络主权”分裂了互联网，是“威权国家”控制网络空间的一个手段。但同时，“数字主权”建设正在成为德国和欧盟应对数字化时代挑战、实现战略自主的一个重要途径。德国是欧洲数字主权的倡导者与先行者。深受“棱镜门事件”的打击，德国政府在2013年底的《联合执政协议》中呼吁欧洲要重新赢回技术主权，加强互联网基础设施建设，构建可信任的德国和欧洲网络空间。其后，“数字主权”的概念逐渐成形，并不断得到强化。在对“数字主权”的诠释上，德国有意将其内涵进行中性化处理，更多地赋予其对科技进步、社会经济发展的重要意义。在2019年世界互联网治理论坛的开幕致辞中，时任德国总理默克尔特别强调，“‘数字主权’不是保护主义，也不是审查制度，而是个人以及社会能够自主塑造数字化转型的一种能力”。2020年7月欧洲议会发布的《欧洲数字主权报告》也指出，“数字主权”是“欧洲在数字世界中自主行动的能力”，“它既是一种保护机制，也是促进数字创新的手段”。作为欧盟成员国，德国有义务服从于欧盟网络外交的政策框架，因此其治理主张与欧盟基本一致。但是，在数据治理和数据主权建设方面，德国有着更严苛的标准与更敏锐的危机意识，由此走在欧盟其他成员国的前面。随着信息通信技术的发展，网络空间国际治理的内涵日益丰富，治理议题也发生了明显变化。一方面，随着网络空间与现实世界的融合日益加深，经济、政治、社会和文化等领域受到网络空间的影响不断扩大与深化，过去被边缘化的“非传统”治理议题在新的时代背景下获得更多关注。另一方面，新的治理议题也在日益复杂、渐趋多样化的人类生产实践活动中不断涌现。这些议题并非独立形成、各自发展，而是彼此交织、相互影响，对各国治理能力构成极大考验。这一现实决定了网络空间国际治理议程无法再由一国单独主导，网络空间的稳定与发展要靠国际社会的共同努力才能实现。与此同时，美国网络霸权的衰退与其国际公信力的下降为众多国家提供了平等参与全球治理的机会，网络空间国际规则的缺失与治理机制的亟待完善也意味着各国有更大的行动空间。着眼于以上战略机遇，德国积极贯彻自身治理理念与主张，通过加强自身网络能力建设、引领数字经济规则与标准制定、扩大网络空间伙伴关系以及积极参与网络空间国际规则制定等路径，提高其在网络空间国际治理领域中的话语权与规则制定权。一国信息技术创新与应用在很大程度上决定了其在网络空间的硬实力。德国作为欧盟第一大经济体与世界第四大经济体，在信息通信技术领域与数字化水平上却未能表现出与此相称的实力。在欧盟成员国中，芬兰、瑞典、丹麦和荷兰是欧盟整体数字性能的领导者，而作为欧盟经济火车头的德国仅位居中游。而在人工智能、云计算等数字技术领域，德国相较于中美已远远落后，比之新加坡、荷兰等国也显弱势。这一状况如不能得到改善，德国将会失去在传统产业上的国际竞争优势，提升全球治理话语权的诉求也就失去坚实根基。为此，德国政府近年来主要在以下几个方面进行能力建设，提升自身网络硬实力：第一，加快数字技术创新与应用。在战略层面，德国政府先后出台《数字战略2025》《人工智能战略》《德国国家区块链战略》等多份政策文件，加大其在关键数字技术领域的投入，寻求德国在数字技术领域的领导地位。在执行层面，德国积极推动各个部门尤其是制造业的数字化转型，以“工业4.0”为核心，推动现实物理世界与网络空间的深度融合。此外，德国建立数字创新中心，推动企业间以及科研机构与企业的创新合作。至今，已有12个数字创新中心建成，分布在慕尼黑、柏林、汉堡等重要城市。在数字创新人才培养层面，德国在提升社会各群体对数字化认知与接受度的同时推动“数字型知识社会”的建设，全面促进数字化教育。第二，加强自身网络攻防能力建设。长期以来，德国政府部门和企业一直是网络攻击的重点对象。尽管如此，德国直到2016年才开始组建网络作战力量，加强其网络防御和反击能力的建设。这一速度已经远远滞后于美国、英国，甚至落后于荷兰、爱沙尼亚等一些体量较小的欧洲国家。2017年4月，基于2016年发布的联邦国防部安全政策白皮书和新版国家网络安全政策两份文件，德国成立网络信息空间指挥部，将“网络军”列为与陆军、海军、空军、联合支援军、联合医疗军平级的第六军种。但是，由于当前国际社会对网络战和混合战争的定义仍不明确，网络信息空间指挥部的行动常常陷入灰色地带，冒违反《基本法》之不韪。此后，联邦政府开始使用“积极网络防御”（Aktive Cyberabwehr）概念取代“反击黑客”（hack back）一词，试图减少外界对网络信息空间指挥部的批评。相比之下，法国则展现出更为强硬的姿态。2019年1月，法国国防部发布《进攻型网络作战条令》，明确了其网络力量的进攻性。第三，加强部际及与欧盟机构的协调合作，完善体制建设。参与网络空间国际治理是网络外交的重要组成部分，但这不限于联邦外交部的职权范围。除外交部之外，联邦国防部、内务部、经济发展与合作部等部门也是德国网络外交政策的执行者，参与网络空间国际治理事务，但外交部在对外事务上发挥主要协调作用。欧盟机构是德国参与网络空间国际治理的重要渠道。欧盟网络与信息安全局（ENISA）、欧盟对外行动署、欧盟委员会等在很大程度上主导了欧盟成员国的网络安全框架与对外网络政策。德国强化“数字主权”的主张是在为其领导全球数字经济规则和标准制定开路。迄今，欧盟没有可以比肩谷歌、脸书的互联网巨头，但是凭借其庞大的互联网用户数，欧盟可以在规则制定上约束欧洲大陆之外的互联网公司，要求它们遵从欧盟制定的相关法规条例。作为欧盟最强大的成员国之一，德国在相关事务上发挥重要作用，很多时候德国是欧盟政策的提出者与推动者。2019年10月29日，德国联邦经济部长彼得·阿尔特迈尔（Peter Altmaier）在联邦政府“数字峰会”上提出GAIA-X云建设项目，目的是在欧洲创建“一个强大、有竞争力、安全和可信赖的基础架构”，减少欧洲对国外云厂商的依赖。这一倡议一经提出，很快就得到了欧盟各成员国的支持。目前，已有25个国家签署了建设协议。德国联邦经济部为GAIA-X项目设立了能源、财务、健康、“工业4.0”、农业、交通运输、公共部门和智慧生活共八个领域，涵盖范围十分广泛。下一步，由德法牵头，该项目将继续整合欧盟国家现有的涉及数据生态系统创建的项目，建立起一个强大的欧洲网络。毫无疑问，GAIA-X正在成为欧盟获取数字战略自主权的一个重要旗舰项目，助力其参与规则与标准制定的博弈。此外，德国还通过引领数字经济规则和工业互联网标准制定来扩大其在数字世界的影响。早在2014年，德国政府就致信欧盟委员会，要求建立独立的机构以及出台法律法规对谷歌等互联网巨头的垄断行为进行规制。此后，德国于2017年对《反限制竞争法》进行第九次修订，率先将反限制竞争的法律框架引入数字世界。这也使得德国在数字市场反垄断立法上走在世界前列。2021年1月19日，《反限制竞争法》第十修正案正式生效，该修正案新增了许多与数字市场反垄断行为有关的条款，以应对数字化时代带来的层出不穷的挑战。该法案将会在未来一段时间内为欧盟以及他国进行相关立法实践提供借鉴。另外，德国通过塑造发展中国家数字化进程的方式推广德国及欧盟标准。数字产品出口、关键基础设施建设、技术专家支援、数字技能培训等工作，也都促进了德国技术标准和法律理念在发展中国家的推广。现有的治理机制涵盖网络空间治理的众多议题，一些国际或地区平台的功能甚至出现重叠。在这样的情况下，德国想要主导新治理机制的建立并不现实。因此，为了提升其对网络空间国际治理事务的参与度，德国采取的一个重要路径是扩大其网络伙伴关系网，通过与他国——尤其是网络大国——的合作，将自身嵌入网络空间国际治理的主要机制中。首先，德国继续扩大并深化与美国的网络伙伴关系。尽管美国在网络空间国际治理中的威信因为网络监听丑闻而明显下降，但其在众多领域仍保持领先地位。因此，与美国的合作能让德国跻身重要议题领域的治理议程。德美双边网络安全对话始于一场信任危机，即2013年的“棱镜门事件”。美国国安局网络监听丑闻一经揭露便引起全球舆论哗然，德国在这场危机中也成为最大受害者之一。但是，在德美两国随后紧急召开的网络安全会议中，德国得以就其关切的议题同美国进行商讨，双方就将来在打击网络犯罪、互联网治理、网络空间国际规则制定、信任建立措施等多个领域展开合作达成初步共识。后续的德美双边网络磋商进一步扩大和深化了两国在网络空间的合作。2021年初，新任美国总统拜登在慕尼黑安全会议上提出美欧要共同塑造网络空间规则与国家行为规范，欧盟和德国领导人皆给出了积极回应。其次，德国寻求与发展中国家开展网络空间合作，扩大双边网络伙伴关系。21世纪以来，发展中国家经济实力迅速增强，国际地位也相应得到提高。在应对气候变化、恐怖主义、网络安全等众多国际问题上，它们都发挥着不可替代的作用。德国当前面临的一部分挑战就来源于这些国家对现有治理体系的改革诉求。对此，德国的回应是与发展中国家共同承担起全球治理的重任。但德国寻求的国际合作往往带有价值观色彩，优先与所谓的“志同道合伙伴”组建多边主义联盟。2020年9月德国政府推出的《印太指导方针》也体现了这种具有选择性的国际合作。该方针指出，德国要加强同特定印太国家（即所谓的“价值伙伴”）的网络安全合作与对话，以增强集体防御能力和网络复原力，应对网络信息空间的威胁与挑战。这些“价值伙伴”被认为与德国和欧盟有着较少的价值理念分歧，从而具有更大的合作潜力。最后，德国借助对外网络能力建设扩大与欠发达国家的合作。对外网络能力建设是德国网络外交的一个重要抓手，也是欧盟网络外交工具箱的一个重要支柱。依托原有的发展合作政策框架以及欧盟的网络外交方针，德国主要开展的工作包括：与伙伴国和有关组织机构进行系统性合作，以增强国家、机构和组织的能力，从而提高关键数字服务和网络的复原力并改善对关键基础设施的保护；支持伙伴国进行刑事司法改革以应对网络犯罪；携手打击网络恐怖主义；提高伙伴国的网络安全水平和能力；在国家、地区和国际层面促进对相关问题的意识以及在这些问题上的有效合作。据德国经济合作与发展部统计，至2020年底，德国已经在全球开展了约800个与数字化能力建设相关的项目，涵盖卫生、教育、气候治理、能源和贸易等不同领域。通过为欠发达国家和地区提供数字化建设的援助，德国参与了发展中国家的数字化进程，拓宽了网络外交关系网，从而在联合国等多边平台上提交决议时能够获得受援国家的支持。当前，网络空间国际规则与负责任国家行为规范的制定构成了网络空间国际治理的核心议题。在这一领域，德国“三管齐下”，加强其对国际规则制定的参与。其一，德国始终将联合国视为其参与国际规则制定最重要的多边平台。网络空间国际规则制定是网络空间治理的核心议题。德国参与了每一届联合国信息安全政府专家组的谈判，并积极对专家组的报告初稿提出修改和补充意见。2016年，时任德国外交部国际网络政策协调处处长卡斯腾·盖尔（Karsten Geier）当选新一届政府专家组的组长，其协调25个小组成员国尽快就应用国际法的具体事宜展开讨论，同时也力图贯彻德国在这一方面的政策主张。但是，由于各国在国际法具体应用上的分歧过大，盖尔的努力宣告失败。此后，德国也曾多次向联大会议提交决议，促进国际法在网络空间的具体应用。其二，德国尝试将其在地区性平台与他国达成的成果文件推广至全球层面。小多边以及地区性平台无法产出普遍适用的、涵盖领域广的全球性公约，但是它们能够针对特定议题领域更快地制定协议与规则，并且充分体现参与国的利益诉求。《布达佩斯网络犯罪公约》历来被认为是打击网络犯罪领域的一份重要跨国文件，为相关的国际合作和法律法规制定提供了重要参考，但是其尚未赢得广泛的国际共识。面对当前国际上对于网络犯罪的界定不一、合作不足等问题，德国等缔约国借机极力向国际社会推广该公约，并以提供网络犯罪治理能力建设援助的方式将一些发展中国家拉入该公约的框架之下，试图为其争取更多的合法性。在联合国会议上，包括德国在内的《布达佩斯网络犯罪公约》缔约国多次试图将这一文件上升为联合国认证的全球性公约，但皆遭到了大多数发展中国家的反对。后者希望在联合国框架下重新制定一份体现国际共识的多边文件，而《布达佩斯网络犯罪公约》显然只体现了原始缔约国的利益诉求。其三，多利益攸关方平台是德国参与国际网络规则制定的一个重要补充路径。这一路径虽然绕过了联合国，但是由于汇集了政府、国际组织、技术社群、企业等众多行为体，往往也能发挥一定的影响力。这是因为，在此类多利益攸关方平台上达成的共识能为联合国信息安全政府专家组和不限成员名额开放式工作组在谈判过程中提供重要参考。法国于2018年底发起的“巴黎倡议”是近年来在国际社会上最重要的多利益攸关方平台之一，旨在增进网络空间信任、维护网络空间安全与稳定。该倡议的主要内容与德国的众多治理主张相近，如：“国际法，包括《联合国宪章》的全部内容、国际人道主义法和习惯国际法，对各国使用信息通信技术的活动均适用”，“各种行为体对增进网络空间的信任、安全和稳定负有共同责任”，等等。至今，该倡议已经获得了包括德国在内的79个国家以及众多非国家行为体实体的支持。考虑到这一平台日益增加的影响力，在2019年同法国推出“多边主义联盟”计划之后，德国将“巴黎倡议”作为其扩大网络伙伴关系的一个重要抓手。
二十世纪末，网络空间国际治理已经开始成为全球治理的一个重要方面，但是直到本世纪第二个十年，德国才出台了其第一份国家网络安全战略。很长一段时间以来，德国在参与网络空间国际治理中的角色并不突出。2013年，美国网络监听丑闻暴露，德国等欧洲大陆国家首当其冲，美欧联盟遭遇信任危机，双方在网络空间治理上的分歧开始扩大。同年底，德国新一届政府成立，其在《联合执政协议》中表达了积极参与国际事务的意愿与决心，德国外交开始出现朝向积极有为的变化，这一转变在网络空间治理领域也逐步得到体现。德国积极参与网络空间国际治理事务，既由维护国家安全、促进发展等内部因素驱使，也受到诸如地缘政治博弈、国际格局变化等外部环境的影响。德国数字化进程的推进有赖于安全、稳定的网络环境。长期以来，德国数字化转型饱受诟病。作为欧盟最大的经济体，德国的数字化水平却显滞后。根据2021年11月12日欧盟委员会发布的新一轮DESI指数报告，德国在27个欧盟成员国中仅位列第11名，排名较之往年并未有明显的提升。其中，在“数字技术融合”和“数字公共服务”这两项指标上，德国的得分更是低于欧盟平均分，分别列于第18名和第16名。分散的行政划分体系、滞后的行政与法律法规以及对数字市场过于严苛的监管，都是德国数字化转型难以取得突破性进展的重要原因。尽管往届联邦政府皆在数字化领域表现出雄心壮志，但实际上德国的数字化转型并未取得令人满意的成效。2020年以来，新冠疫情的暴发与持续蔓延更是充分暴露了德国在数字化方面的弊端，也突显出了信息通信技术在疫情防控、线上生产与教学等环节的重要性。后疫情时代，数字化也必将成为各国减轻疫情负面影响、恢复经济的一个重要手段。与此同时，网络安全的重要性也得到凸显。没有安全、可信赖的网络空间，数字化带来的机会与增长潜力也就无从保障。诚然，一国的网络安全需要各政府部门、经济界及科学界加大对信息技术安全的投入，如此才能提高本国民众对数字化的期待，顺利推动数字化进程。但是，互联网的跨国性与开放性要求一国政府在国际层面做出努力，联合打击网络违法犯罪事件，制定负责任的网络空间行为规范，从而改善本国网络生态环境，为推动本国数字化进程提供保障。联邦政府近几年对网络空间国际治理的积极参与，无疑也是在为本国数字化发展保驾护航。
德国政府部门受到的网络攻击日益频繁，网络恐怖主义与网络犯罪的蔓延已威胁国家安全。近年来，联邦政府各部门愈发频繁地遭受网络攻击。2021年9月，联邦信息安全办公室（BSI）发布的年度报告表明，从2020年6月至2021年5月，平均每月约有44000封带有恶意程序的邮件自动发送至联邦政府网络下的各个邮箱。2021年德国联邦大选前几日，欧盟委员会发布一份联合声明，指责俄罗斯有针对性地发动网络攻击，试图干扰欧盟成员国的大选，破坏欧洲安全与民主价值观。类似的来自德国以及欧盟方面的立场声明与指责屡见不鲜，其中俄罗斯频频被认为是发动此类网络攻击的“幕后黑手”。以国家为主体向他国发动网络攻击以及在他国从事网络间谍活动违背联合国网络空间负责任国家行为规范，这也是德国联邦政府长期以来在双边或多边网络安全对话中的一个重点关切。2013年，美国国安局监听丑闻遭曝光后，德国作为最大受害者之一就曾试图与美国签订互不监听协议，但该协议最终未能达成。此外，网络恐怖主义的蔓延与网络犯罪的猖獗对德国经济发展与国家安全造成了巨大威胁。有数据表明，近年来德国的网络犯罪案件不断攀升。在2020年，联邦警察局共登记了约108000起网络犯罪案件，较上一年增加了近8%，由此造成的经济损失不计其数。随着互联网的普及与数字化的不断推进，个人或团体进行网络犯罪的门槛和成本也越来越低，并且犯罪手段会随着信息技术的发展变得更加专业、复杂。另一方面，恐怖主义在数字时代采用新的媒介传播极端思想，给反恐工作带来更多不确定性。应对这些威胁，联邦政府需要在国际层面加强与他国及国际组织的合作。全球权力转移与网络空间地缘政治化的趋势对德国的国际地位造成显著影响。参与全球治理历来是各国提升国际影响力、维护国家利益的一个重要途径。进入二十一世纪后，发展中国家的经济飞速发展，占世界经济总量的比例节节攀高。与此相对应，它们的国际地位与影响力也不断提升。但在国际力量对比发生深刻变化、全球问题日益复杂的背景下，由西方发达国家建立起的治理体系却未能反映一系列新变化、应对新挑战。为此，以金砖五国（巴西、俄罗斯、印度、中国、南非）为代表的众多发展中国家开始广泛参与到全球治理事务中，推动全球治理体系朝着更加公平、合理的方向变革。在网络空间国际治理领域，它们也提出了诸多倡议并开启新的治理进程，如：中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦在第66届联合国大会上提交《信息安全国际行为准则》，积极表达发展中国家在网络空间国际治理领域的立场与关切；巴西于2014年召开NETmundial互联网治理大会，声讨美国垄断互联网监管权，呼吁变革全球互联网治理秩序；以金砖国家为代表的发展中国家主张在联合国框架下制定网络犯罪全球公约，而不是将代表西方国家利益的《布达佩斯网络犯罪公约》推广为全球标准；等等。这些治理努力无疑对德国等西方发达国家构成挑战。与此同时，网络空间的博弈态势日益激烈。有学者指出，在2016年美国政府移交互联网号码分配机构（Internet Assigned Numbers Authority，IANA）的监管权限后，网络空间治理便进入了非均衡和竞争性的国家回归时期。在这一阶段，各国政府纷纷加强了对网络空间治理的主导权，网络空间发展与治理成为提升国家竞争力的新高地。无论是数字技术发展、网络军备竞赛还是治理话语权博弈，各国间的相互较量已愈发激烈。德国和欧盟若要在大变局时代维护自身国际地位、提升国际影响力，必须在网络空间国际治理领域积极作为。德国及欧盟对战略自主与数字主权的追求呼吁德国采取更加积极的网络外交政策与治理实践。自2017年特朗普当选美国总统之后，美欧关系一度恶化。欧洲人“要将命运掌握在自己手里”的呼声在这一背景之下愈加强烈，“战略自主”更是在过去几年中成为欧盟政策文件中的高频词以及欧盟及其成员国主要领导人演讲中的重点。尽管民主党人拜登的当选在一定程度上修复了特朗普任期中几度摇摇欲坠的跨大西洋联盟，但世界经济政治格局发生的深刻变化使得美欧关系难以回到从前，战略自主将会是欧盟的一个长期目标。德国国际政治与安全研究所（SWP）学者认为，高度的战略自主能赋予欧盟在国际政治中维持、发展或创造规则的能力，而不是服从于他者的规则。简言之，在德国看来，欧盟应该成为规则的制定者，而不是接受者。网络空间向现实世界不断扩展，如何有效治理国际网络空间并推进其治理体系的变革，是一个建立新游戏规则的过程。在这一背景下，积极参与网络空间国际治理成为德国及欧盟实现战略自主的必由之路。
我国一直致力于构建一个和平、安全、开放、合作、有序的网络空间，推动多边、民主、透明的全球互联网治理体系的建立。自2005年联合国信息安全政府专家组成立以来，中德两国始终积极参与网络空间国际规则和国家行为规范的制定。此外，两国也依托联合国、二十国集团、世界贸易组织等多边平台以及中德、中欧之间的双边机制开展对话和交流，并在不同的治理议题领域取得了良好的合作成果。但随着网络空间地缘政治博弈的不断加深，中德双方在网络空间国际治理上的合作也面临着巨大挑战。尽管中国和德国都是多边主义的倡导者，但双方在具体治理观念与主张上仍存有差异。中国和众多发展中国家倡导“网络主权”，要求包括互联网治理在内的网络空间国际治理议程按照一国一票的多边主义模式展开，以保证各国对治理事务的平等参与。这一主张并非是要排斥非国家行为体的参与，而是希望加强主权国家在治理中的主导作用，并维护其对于本国境内的网络设施、网络主体、网络行为及相关网络数据和信息等所享有的最高权和对外独立权。但是，德国等西方国家却一味指责“网络主权”分裂了网络空间，限制了互联网自由。理念与主张的差异进一步造成互信不足，阻碍双方合作。另外，美国的霸权主义始终是构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间的一大阻力。一方面，尽管美国政府在2016年交出了对IANA的监管权限，但实际上这一权利只是转交到了所谓的“利益攸关方”，并没有像他国呼吁的那样转移到联合国。依托其原有的技术资源优势，美国对这一机构的控制仍“名亡实存”，这也使得欧盟与其他国家在推动互联网政策透明化方面的努力大打折扣。另一方面，美国试图通过组建价值联盟孤立中国，并将数字技术高度政治化、安全化，以中断情报交流为威胁阻挠德国及其他欧洲国家与中国企业在5G等数字技术上的正常合作。今后，中德以及中欧之间在网络空间领域的对话与合作在美国的蓄意干涉之下也将面临更多的变数，与此同时，欧盟也在加强与美国的协调，在2021年6月的欧美峰会后，欧盟与美国建立了“贸易与技术理事会”（Trade and Technology Council，TTC），以加强数字与新兴技术领域的政策协调与标准制定，这也包含了针对中国之意。尽管存在以上阻碍，中德及中欧双方仍应以建设惠及人类的网络空间为目标，延续迄今的务实合作。具体而言，双方可通过以下几个路径扩大网络空间国际合作：第一，双方应始终将联合国作为参与网络空间国际治理的核心平台，坚定多边主义，共同推动全球治理体系朝着更加公平、合理的方向变革。当前，国际社会越来越难以就关键事务达成深度共识，有关全球治理“难以为继”的质疑时有出现。此外，个别国家的单边主义行径也扰乱了国际秩序。在这样的时代背景下，中德作为两个负责任的大国应该坚定多边主义原则不动摇，在以联合国为核心的多边平台中妥善化解分歧，扩大合作共识。网络空间国际治理议程的推进并非一帆风顺，但只有通过平等协商达成的治理共识、多边合作结出的治理成果才能实现网络空间的长久和平与发展。
第二，打造中欧数字经济合作伙伴关系并加强中德在数字经济领域的合作。在中德两国，数字化转型皆是一个重要的议程，数字经济也成为两国重要的经济增长点。中国信息通信研究院2021年8月发布的《全球数字经济白皮书》显示，2020年中国数字经济规模达到5.4万亿美元，位居全球第二，德国则以2.54万亿美元的总量排名第三。在后疫情时代，数字经济将成为各国走出疫情影响、复苏经济的重要支柱，全球数字经济规模将迎来新高，中德、中欧在这一领域的合作也会迎来新的机遇。继2020年9月中欧双方在视频峰会上提出要打造中欧绿色伙伴与数字伙伴后，习近平主席在与德国新任联邦总理朔尔茨的通话中也提出要积极开辟数字经济等合作领域，加强中德在数字经济上的务实合作。第三，中德双方应着力缩小国际数字鸿沟，共同助力发展中国家网络能力建设。尽管发展中国家的互联网用户数在过去二十年里实现了较大幅度的增长，但关键互联网资源与先进数字技术仍集中分布在发达国家。整体来看，发展中国家以及最不发达国家（LDCs）仍处在信息化和数字化的初级阶段，“数字鸿沟”问题仍旧突出。依托“一带一路”现有格局，我国于2017年正式提出“数字丝绸之路”的倡议，支持向广大发展中国家提供网络安全能力建设援助，将“数字鸿沟”转化为数字机遇，让更多发展中国家和人民共享互联网带来的发展机遇。德国也积极参与发展中国家的数字化转型，在数字化时代将跨国网络能力建设更好地融入原有的发展合作政策以及国际援助当中。为有效落实2030年可持续发展议程，两国在将来应依据联合国数字合作路线图，支持发展中及落后国家的数字能力建设，促进数字技术成为公共产品并惠及所有人。第四，双方要继续加强互信建设，在完善现有对话交流机制的基础上开辟新的平台，就不同的治理议题交换意见。目前，中德两国除了在联合国及其下属机构、二十国集团、世贸组织、亚欧会议等国际机构和论坛展开对话交流，还通过中欧、中德之间的网络安全对话机制就相关问题进行磋商，在不同治理议题上寻求利益共识。但是由于互信不足，中德两国在网络空间治理事务上的合作进展十分缓慢。早在2016年，两国总理在第四轮政府磋商中已经就建立中德网络安全磋商机制达成共识，但直到2018年5月，第一轮中德高级别安全对话框架下的网络安全磋商才得以在京举行。今后，中德两国应将网络安全对话机制常态化，并针对网络空间层出不穷的新挑战及时开辟新的沟通平台、对话渠道，减少误解，增加信息透明度。
