https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_5260903?from=timeline
12月15日为期两周的第二十五届联合国气候变化大会在西班牙首都马德里落下帷幕。由于与会各方在碳交易市场机制、国家自主贡献力度的表述等问题上存在巨大分歧，因此，原定于13日结束的大会即使在进入“加时赛”后也未能取得实质性谈判成果。联合国秘书长古特雷斯失望地表示，“国际社会在缓解、适应气候危机与筹措资金应对危机方面丧失了一次展示雄心的重要机会”。
然而，欧盟在此次大会期间发布了“欧洲绿色协议”（European Green Deal，以下简称“绿色协议”），设立了在2050年实现“碳中和”，即二氧化碳净排放量降为零的战略目标。欧盟在气候治理方面的雄心抱负与国际社会的疲态形成鲜明对比，这一“绿色协议”将成为观察欧盟气候治理进程的风向标。
系统、综合且充满雄心的“绿色协议”
在过去的半个月中，马德里会展中心外一波接着一波的游行活动不断吸引着人们对此次气候变化大会的关注。会议之外，欧洲绿党党团在今年欧洲议会和成员国层面选举的胜利，使气候治理成为2019年影响欧洲政治生态的重要议题。在此背景下，“绿色协议”应运而出。新任欧委会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）称赞此方案为“欧洲人登上月球的一刻”。而欧盟之所以在诸多国家知难而退的情况下主动穿上气候治理的“紧身衣”，是因为“绿色协议”的目标不仅在于气候治理本身，而是以此为切入口整合欧盟经济发展与内部治理。
首先，“绿色协议”是一份经济发展规划。欧盟将借助“绿色协议”促进清洁与循环经济发展，统筹绿色经济与数字化经济的协调发展。在2020年三月，欧委会将出台《欧盟工业战略》和《循环经济执行计划》，一方面不断开发低碳技术、可持续产品与服务的国际市场，在这一领域创造更多的就业机会；另一方面加速能源密集型产业如钢铁、化工和建造业等去碳化和现代化，促进这些产业争取全球价值链上游的地位。数字技术既是绿色经济重要类别，同时又能为其他产业的清洁化发展提供技术支持。欧委会将致力于进一步开发人工智能、5G通信和云计算等数字技术在环境治理方面的辅助功能。
其次，“绿色协议”是一份社会治理规划。该协议涉及住房、城市建设、交通、农业与渔业等欧盟社会生活的方方面面，可以说是否满足气候治理目标将成为欧盟社会治理的重要基准。欧盟采取市场化机制与行政指令“促压结合”的方式推进节能减排目标。例如，“绿色协议”计划将民航业的碳排放交易体系引入航运业，同时进一步缩减享有碳税豁免权的航线。
除此之外，“绿色协议”是一项财政规划。为实现2030年的阶段性目标，“绿色协议”认为欧盟每年至少还需要2600亿欧元、约占欧盟2018年GDP总量1.8%的投资。为此，欧委会将在明年上半年出台“可持续欧洲投资计划”（Sustainable Europe Investment Plan），调动基于“容克计划”的“投资欧盟基金”（InvestEU Fund）和隶属于碳排放交易体系的“创新与现代化基金”（Innovation and Modernisation Funds），以及欧洲投资银行为实现气候治理目标保驾护航。
暴露在宏伟目标下的一体化赤字
在此次联合国气候变化大会上，与会各国的重要分歧之一就是如何援助和激励那些需要为气候治理付出较大成本的国家。一方面这些国家需要在经济发展和节能减排之间寻求成本-收益平衡，另一方面又不能使这些国家在宽松的政策环境下丧失为气候治理做贡献的雄心。与此相对应的是，“绿色协议”在成员国层面也遇到了同样的问题。
由于欧盟各成员国在能源结构、政策理念和治理能力方面存在差异，当下并非所有国家都有意愿、有能力将“绿色协议”内化到各自的发展中。在12月12-13日欧盟峰会上，东欧国家捷克、波兰和匈牙利就对“绿色协议”唱起反调。波兰是欧盟成员国中煤炭消耗比例较高（77%）的国家，因而“脱煤”之路会格外艰辛。波兰总理莫拉维茨基（Mateusz Morawiecki）认为，各成员国应以各自的节奏实现气候治理，且欧盟应通过进一步财政转移补偿波兰的能源转型成本。在一番讨价还价后，波兰最终依然决定保持例外，将“碳中和”的目标推迟到2070年实现。
其次，欧盟内部各成员对于何种能源可以取代煤炭作为清洁能源有不同设想。捷克总理巴比什（Andrej Babiš）表示，“没有核能，捷克将无法完成减排目标”。在削减煤炭消耗的情况下，捷克计划到2040年将核能在能源供给中的比例提高到一半左右。但是，已经弃核的德国和奥地利反对通过使用核能的方式达到气候目标。最终欧洲理事会不得不做出妥协，在峰会的声明中表示，允许部分国家在能源结构中使用核能。
有鉴于此，“绿色协议”引入“公正转型机制”（Just Transition Mechanism）来补偿需付出较大的地区和部门，防止掉队情况的出现。但是，在英国脱欧的背景下欧盟的财政预算将面临巨大缺口。而在气候治理方面的补助数额究竟应是多少、标准应如何制定才能兼顾效率与公平呢？补偿机制又是否能真正对成员国起到激励作用？这一系列问题反映出，在差异一体化条件下欧盟顶层制度设计在落实过程中难以一以贯之。
以气候治理重塑欧盟全球治理领导权
马德里气候大会令人失望的结果说明全球气候治理在“后巴黎气候协定”时代陷入了困难重重的“瓶颈期”。在美国特朗普政府宣布于2017年6月宣布退出《巴黎气候协定》后，减排控温目标难以实现的无望感使部分国家陷入“逐底竞争”的恶性循环中。在这一背景下，欧盟提出更高自我要求有助于提振全球气候治理的信心，避免不可逆转的环境恶化，以致使治理任务更加严峻。
除此之外，正如欧洲理事会主席米歇尔（Charles Michel）在欧盟峰会上所言，“称‘绿色协议’为一项地缘政治计划也不为过”。欧盟旨在通过“绿色协议”带动“绿色外交”，通过气候治理树立欧盟的全球治理领导地位。
首先，“绿色协议”强调《巴黎气候协定》在共同应对气候变化的多边主义合作中的基础性地位，进而通过填补美国“退群”后的领导位空缺增强自身议题设置能力。事实上，落实《巴黎气候协定》的控温目标几乎已是全球气候治理的能力上限。根据联合国环境规划署发布的《排放差距报告2019》,如果全球温室气体排放量在2020至2030年之间不能以每年7.6%的水平下降，世界将失去实现1.5摄氏度温控目标的机会；即使当前《巴黎气候协定》的所有无条件承诺都得以兑现，全球气温仍有可能上升3.2摄氏度。但对以“规范性力量”自诩的欧盟而言，《巴黎气候协定》是其践行多边主义世界秩序捍卫者身份的基石和试金石。
其次，气候与环境议题在欧盟第三方合作和发展援助政策中的重要性将不断提升。“绿色协议”规划了“大多边小双边”的双轨并行方式促成气候合作，例如，温室气体排放量超过全球总量的80%二十国集团内部分为超级大国、太平洋岛国、世界主要石油输出国等不同国家类别。因此，欧盟需要采取富有针对性的外交手段寻求公约数。其中，贸易政策将在欧盟领导力的发挥中起到“杠杆作用”。欧盟委员会计划提议将尊重《巴黎气候协定》作为所有未来全面贸易协议的基本要素；欧盟贸易政策需进一步促进绿色商品的贸易、投资和服务。
实际上，欧盟作为全球第四大碳排放体，其2018年碳排放量占全球9%左右，较上一年下降1.9%。相比于美国和印度等碳排放体量大且依然呈上升趋势的经济体，欧盟实际发挥榜样示范作用的空间有限。因此，欧盟能否重拾全球气候治理领导权在很大程度上取决于它与其他经济体的互动与合作。未来欧盟会进一步把气候与贸易、投资和发展援助等议题进行深度捆绑，从而强化自身在国际舞台上作为“规范性力量”的角色定位。从这个意义上说，“绿色协议”更多是一份欧盟展现重塑全球治理积极姿态的政策宣誓，而如何将“绿色协议”细化为切实可行的行动方案，以治理成效消解国际社会的疲态有待进一步观察。
（作者系同济大学德国研究中心、同济大学中德人文交流研究中心特约研究员）
