德国的养老保障制度诞生于俾斯麦时代，自 1889年《伤残和老年保险法》颁布实施至今，已经有120多年的历史。在历史的风云际会中，德国的养老保障制度也经历了若干次重大变化。
第一次重大变化是在1957年。由于经济危机及两次世界大战使德国公共养老金积累的资本存量消耗殆尽，联邦政府于1957年决定逐步将完全积累制的养老金制度转变为现收现付制。而由于当时德国正处于战后经济高速增长时期，“婴儿潮”又带来大量人口红利，因此，养老保障进入福利扩张阶段：退休年龄提前；养老金根据总工资指数化动态调整，让退休者分享经济增长的成果。养老金替代率（即满足缴费年限的退休人员所领取的养老金占当前社会净平均工资的比例）逐步提高，养老保障逐步演变成单支柱形式，即单纯依靠法定养老金就能满足基本保障以及维持退休后生活水准这两个层次的保障需求。这个福利扩张期在1972年到达巅峰，当年的改革使德国的养老保障制度因低退休年龄、高替代率而被称为“世界上最慷慨的制度”。
1989年，德国的养老保障制度发生了转折。20世纪70年代中期开始，世界经济环境发生了一系列的重大变化：布雷顿森林体系彻底瓦解，欧洲统一市场发展迅速，全球化趋势势不可挡，这样的变动与融合使国民经济发展的不确定性和不可调控性迅速增加。德国不得不接受无法长期维持经济适度增长的现实。20世纪80年代后期至90 年代，苏东剧变和欧盟的迅速东扩使德国承受廉价劳动力竞争的巨大压力，失业率居高不下。另外，战后婴儿潮开始向生育低谷转变，老龄化问题日益突显。德国的养老保障制度开始趋于紧缩，提前退休条件收紧，养老金计算基数收缩——从总工资改为净工资。两德统一之后，德国经济低迷，东德地区的大规模失业和提前退休潮给养老保障制度造成巨大压力，因此，1996年的改革再次缩减福利。
第三次重大变化无疑是21世纪初的里斯特改革，即德国联邦劳动部长瓦尔特·里斯特（Walter Riester）从2000年开始计划实施的养老保障改革。改革方案于2002年1月1日正式开始实施，其基本思想是：从1957年改革后形成的单一支柱向多支柱养老保障体系转变，调整养老金收益的计算公式，降低第一支柱（法定养老金），使其逐步回归“基本保障”，通过直接补贴、税收延缴、税收优惠来增强资本积累型的第二支柱（企业补充保障）和第三支柱（个人补充保障），以满足“维持退休后生活水准”这个更高一级的保障需求。为了实现上述目标，里斯特改革通过政府补贴和税收减免措施全面促进私人养老储备。对低收入者和需要抚养孩子的父母，政府补贴达到50%以上，这意味着上述人群私人养老储蓄有一半以上由政府承担。在之后的2004年、2007年和2014年，德国联邦政府又出台一系列措施对里斯特改革进行了深化和调整。
可以看出，由于里斯特改革引发了养老保障体系的结构性变化，它无疑是德国战后福利体系最重大的变革之一。
老龄化是改革动因
德国是欧洲人口老龄化程度最高的国家，有超过五分之一的人口在65岁以上，在世界范围内，其人口老龄化程度仅次于日本。劳动年龄人口与老年人口的比例从2010年开始加速恶化，到2035年，65岁及以上年龄人口与15岁至64岁人口的比将从0.3上升到0.55。据专家测算，如果德国的养老保障体系不进行结构性变革，并继续维持1972 年设定的70%这个养老金替代率，则养老金缴费率将在2035 年达到总收入的40%，这将大大增加企业的非劳动工资成本，严重损害德国的国际竞争力。
而里斯特改革在法定养老金缴费率和养老金替代率方面的目标是：法定养老金的缴费比率在2020年前低于20%，2030 年前低于22%。这一方面是为限制企业非工资劳动成本的进一步升高，另一方面是为更好地权衡代际之间的负担分配。养老金替代率须保持在67%以上，以保持老人退休后的生活标准。
上文已经提及，德国政府于1957年起将完全积累制的养老金制度转变为现收现付制。这意味着就业者缴纳的保费并不是用来 支付本人的养老金，而是用来支付当下退休人员的养老金，现收现付制因而具有代际之间的收入再分配功能，并存在对人口年龄结构的依赖。1989年、1992 年、1999 年的历次改革只是单纯在现收现付制的框架内进行紧缩，由于现收现付制本身的局限，这些改革都不能从根本上化解人口老龄化所带来的压力。而里斯特改革实质上是重新引入了积累制——第二、第三支柱，以补充现收现付制的不足。
具体而言，人口的老龄化可能对养老体系造成以下四个方面的影响，或者说，通常有四种基本手段可以被用来应对老龄化的挑战：第一，养老金缴费上升，这样能筹得必要资金应付日益增加的养老给付开支，但也会增加年轻一代缴费者的负担；第二，削减养老金，这能控制给付开支，但将影响退休人员的生活水准；第三，推迟退休年龄，由于工作年限变长，退休人员的养老金金额将上升，并且不会增加年轻一代缴费者的负担，但推行这样的政策显然存在较高的社会成本和政治成本；第四，要求私人为养老进行积累，从而把一部分养老负担从年轻一代转嫁给老一代自身，但个人为养老进行积累将会缩减可支配收入，从而抑制当前的消费，不利于经济增长。
上述四种手段各有利弊，德国近年在里斯特改革框架内进行的若干次养老保障改革正是这四种手段的组合，从总体上反映出德国政府实现代际公平的根本意图。具体来看，2004年的“可持续性改革”在养老金收益计算公式中引入“可持续因子”，使养老金现值是系统中养老金领取者与缴费者之间比例的一个函数，而其实质就是第一和第二种手段的结合，即提高缴费、降低给付。2007年养老保障改革采用的是第三种手段，逐步把退休年龄从65岁提高至67岁。2001年提出的里斯特改革的核心内容——构建第三支柱养老保障体系体现的是上述第四种手段，把企业和个人为养老保障进行的积累，即第二和第三支柱，正式纳入养老保障体系。
从技术层面看，里斯特改革及后续出台的改革措施以应对老龄化为最主要和最直接的目的，仿佛是为此度身定制。但实际上，里斯特改革在德国引发了更为深刻的讨论和思考。
老龄化之外的思考：全球化及福利国家转型
里斯特改革把私人部门的基金积累引入养老保障体系，这种社会福利的“私有化”在德国引发了很大的争议。20世纪90年代，科尔政府在养老保障领域实施的是“被动型私有化”，即降低养老金替代率以迫使民众通过私人积累满足养老需求，而里斯特改革是“主动型私有化”，与前者有着根本性的区别。这是否意味着“市场的胜利，国家的退却”？意味着“新自由主义取代福利国家”？究竟是什么力量推动了这样重大的变革？
面对这些几乎上升到意识形态层面的质疑，努尔迈耶（Fank Nullmeier）、莱塞林（Lutz Leisering）、贝尔纳（Frank Berner）等德国学者超越了政策的技术层面，跳脱出的“市场”与“国家”、“私有化”与“国家化”、“新自由主义路线”和“福利国家制度”这样的传统二元范式，开辟了新的视角。
里斯特改革从实质上来说是养老保障领域的福利产品市场化。所谓市场化，是指私有化加市场竞争，即福利产品的供应者是不止一家的私营企业，并且这些企业之间存在相互竞争。这也意味着传统上的“生产型”福利国家开始向“调控型”福利国家转变，即国家的任务不再是为民众制造和提供福利产品，而是转变对提供福利产品的福利体系和私营企业进行控制和协调。福利产品的市场化并不是什么新鲜事物，例如医疗和护理保障领域的福利产品早已在相当程度上实现市场化。但在里斯特改革之前，养老保障领域几乎没有被市场化所触及，法定养老保险在德国政府每年的社会保障开支中占到40%，大约相当于全年国内生产总值的13%，因此，存在巨大的改革空间。
然而有学者同时指出，市场化必须是彻底的市场化，如果国家与私营部门混合供应福利产品，将可能出现这样的不利状况：国家干预将干扰市场竞争，对私营部门的积极性造成负面影响；私营部门为获得竞争优势而损害法定福利产品的形象，从而影响国家供应福利产品的效率。当然，这样的分析是纯粹理论的，但这完全符合德国社会市场经济制度的理论来源——“秩序自由主义”的基本理念。按照秩序自由主义的观点，国家应当致力于维护经济秩序，而不应插手具体的经济过程。当然，按照经典理论，福利产品应当由国家提供，但如果鉴于外部条件的变化不得不引入私营部门，那么从理论上看纯粹的市场竞争将比有国家参与的混合竞争更有效率。在这个意义上，“生产型”福利国家向“调控型”福利国家的转变是一个符合经济规律和德国社会市场经济制度原则的合理趋势。
这里不得不强调一点，在私有化和市场化的过程中，福利国家的国家力量并没有削弱，而是从更宏观的层面更广泛地深入到提供福利产品的私人部门。例如在里斯特改革后，德国政府深入到私人基金市场，对私人的养老保险市场进行广泛的调控、规制和监督，并将在这个市场投资出现亏损的情况下以“最后担保人”的形式出现。
如果采用一种更为宏观的视角，里斯特改革所代表的“降低成本、提高效率”的原则是全球化背景下的必然选择。
其实，从里斯特之前的几次养老保障改革就已经能够看出，福利国家置身于一个越来越开放的全球化世界，世界经济环境将直接影响到国家的经济增长与就业，并进而影响到福利收支。稍微转换视角，就能进一步看出，在全球化背景下，福利国家是国际竞争的参与者。从最直接的价格因素看，福利缴费必然会增减生产成本，因此，社会福利目标与提升国际竞争力是背道而驰的。在这个意义上，削减福利成为很难避免的趋势，而福利国家的政治合法性也逐渐从维护社会公平向提高国际竞争力、提升经济表现转变。
当然，“效率为先”并非唯一选择，另一种可能是在一定范围内就福利政策进行国际间协调，从而避免福利领域陷入纯粹的成本竞争。在这个意义上，福利政策在欧洲的一体化，乃至在全球范围的逐步国际化将是未来值得关注的发展方向。
（作者朱宇方系同济大学德国研究中心、德国问题研究所讲师）
