卢德格尔·库恩哈特
同济大学德国研究中心客座研究员，德国波恩大学欧洲一体化研究中心主任
http://www.guancha.cn/LudgerKuhnhardt/2016_03_06_353080.shtml
【3月，欧洲又将为解决难民问题举行高层商（si）讨（bi）：6日，欧盟各国首脑将与土耳其总理达武特奥卢会面，就双方在边境控制问题上的合作进行商讨，目的是减少地中海偷渡难民的船只，与此同时，欧盟将答应，直接从土耳其接收较大数量的难民；17、18日，欧盟将再次举行季度首脑峰会，各国首脑将制定未来的欧洲难民政策的基本方针。
自去年以来，欧洲已经用自己的行动证明，强制性摊派方案宣告失败，3月的峰会恐怕也难以取得积极成果。作者认为，“欧洲难民危机本质上是一场政治控制力丧失的危机”。】
如今，欧洲深受难民危机的煎熬，其核心有两个问题：其一，欧盟面临着巨大冲突和变化所带来的后果，虽然这些冲突与变化并不是欧盟自己制造的，但现在欧盟不得不试图解决这些问题；其二，欧盟从来都是按照其内部自身发展的逻辑来定义的，而不是由外部压力决定的，但是这次难民问题的源头正是来自于外部，上述冲突与变化的次生后果令欧盟手足无措。目前的欧盟领导人、尤其是各成员国领导人自己也都承认，欧盟突然之间陷入了其有史以来最严峻的危机之中，他们和危机制造者一样都是这场危机的组成部分，而且，他们还不得不找到解决问题的办法。不管愿不愿意、有没有解决问题的本事，总之，欧盟内的这一代政治领导人受到的挑战是超乎寻常的。
2011年“阿拉伯之春”爆发，众多当地热血青年走上街头示威游行，力争增强他们国家的自由和民主，欧盟对此表示欢迎，并启动了多项善意的倡议计划，来促进欧盟的这些南部邻国的民主化进程。对欧盟来说，它很希望南部邻国成为一个稳定区域，为此，它特地出台了“欧洲睦邻政策”，输出欧盟自身已经建立的稳定。事实上，自20世纪90年代中期以来，欧盟就在以各种形式做这方面的尝试。“阿拉伯之春”如今被理解为通过建立民主来实现稳定，因此得到了欧盟的促进。
但阿拉伯世界却在选择自己的道路：在打破了数十年极权统治下的稳定后，许多禁忌、部分是非常矛盾的禁忌被打破了。年轻人们不仅要求获得自由，还进一步要求经济发展和社会进步。伊斯兰教国家里世俗化的阿拉伯人和对政治秩序持有宗教色彩观念的人之间的文化冲突也升级了。另外，历来在伊斯兰教国家与阿拉伯人和平共处的少数民族——基督徒和雅兹迪人——也因此受到了威胁。不仅如此，解决中东巴以冲突的“两国方案”也因此被冷冻了起来。在这个地区爆发了新一轮的代理人战争，主要争战的问题是沙特和伊朗之间哪一方拥有领导权。而激进伊斯兰组织实施暴力恐怖行动，滥杀平民，其中一部分团体更是建立起了被称为“达伊沙”或“伊斯兰国”的恐怖组织，抢占西方撤军后仍未安宁的伊拉克和陷入内战的叙利亚的大片土地。2014年，在“达伊沙”控制的地区，推出了一位哈里发，他滥杀无辜，震惊全球。
无独有偶，伊拉克和叙利亚的宗教狂热分子在2003年萨达姆政权倒台后对西方恨之入骨，甚至还始终无法忘怀那段被西方殖民的历史，包括1917年签订的那份分裂叙利亚和伊拉克的“塞克斯-皮克协议”。他们把当前的局势动荡视作一次报复西方的机会。因此，“达伊沙”宣布要把战区烧到西方，并将此作为目标。在此期间，2400万叙利亚人中有超过半数的人在本国被迫沦为难民；另有400多万难民被迫逃亡国外。一共才400万人口的约旦就接纳了100万叙利亚难民；土耳其则接纳了250万难民。欧盟早就不是被一个稳定的区域、而是被一个“火山带”包围。这一新的现实状况还包括西方与俄罗斯的决裂，俄罗斯吞并克里米亚事件、俄罗斯支持下的在乌克兰东部爆发的武装冲突、其后西方的制裁和俄罗斯的反制使得形势更加严重。而且，在叙利亚内战中，俄罗斯也日益公开站在叙利亚政府军一边，并卷入其中。
2015年，欧洲的“堤坝”崩塌了：100多万人花费重金在蛇头的“协助”下逃难到欧洲，尤其是奥地利、德国和瑞典，而那些地中海沉船及遇难者的照片，那些成群结队企图步行穿越东南欧和巴尔干并最终到达中欧北欧的难民照片，也早已传遍全球。人们至今还在猜测“难民大军”突如其来的原因，但另有一个事实情况是，俄罗斯和一些阿拉伯国家，的确有破坏欧洲稳定的打算。但更重要的问题是，欧盟现在之所以如此手足无措，部分也是因为它数十年来的疏忽。
其实，早在20世纪90年代初就有人因为试图以难民身份非法进入欧盟地区而丧命，但没过多久，人们就又把这些早期的悲惨照片给忘却了。欧盟各国无法在合法移民问题上达成一致，倒是避难权问题在数年艰难谈判后有了法律上的规制（即“都柏林公约”）。但是，它同时造成了一个奇特的事实：移民只有在宣称自己是难民的情况下才能进入欧盟。如此一来，就使得政治和战争难民与经济移民的界限不再清晰，前者是按照《日内瓦难民保护公约》有义务给予保护的难民，而后者只是为了更好的生活才来到欧洲。这也是至今欧盟内部难以展开务实讨论的实质。
此外，欧洲各国对待来自非欧洲国家的移民、尤其是穆斯林移民的传统大不相同：英法作为传统的移民国家，近几年来无不为国内年轻移民群体内部的紧张关系头疼。在英法两国，以及比利时、德国、西班牙、意大利和荷兰，都有激进的伊斯兰圣战分子，他们前往叙利亚和伊拉克为“达伊沙”作战。而这将近5000名有过作战经历的“外国战士”重新回到欧洲，将无疑是欧盟内一个巨大的安全隐患。2015年11月巴黎恐袭以及其他恐袭或未遂事件的主角都来自于这些人，他们部分得到了有意通过“难民大军”渗入欧洲的武装圣战分子的支持。而恐怖袭击的幕后推手大都在叙利亚和伊拉克，不过“达伊沙”的部分领导人据称已转移到利比亚作战。
然而，现代欧洲社会并没有处理移民的经验。在像波兰和匈牙利的中东欧国家，甚至没有双重国籍，而在大多数西欧国家，有意设置双重国籍让移民在融入和与母国保持联系之间建立一种平衡。德国也寄望于其在很大程度上非常成功的移民传统。在德国，大约有350多万土耳其裔移民，他们中的许多人有着双重国籍。德国政府为此希望站在历史上道义正确的一边，在2015年难民潮爆发之际就单方面对难民开放边境，写着“欢迎难民！”的宣传板和默克尔总理“我们能够做到！”的口号很快传遍了世界每个角落。与之相对，匈牙利为了阻止更多的非法移民的涌入，以重建欧洲在跨境流动方面的法律，在欧盟国家中第一个建立了隔离栏。
2015年夏天以来，欧盟内部有半年时间一直都在互相推卸责任，恐惧在升级。不过与此同时，为了使难民流动变得有序，欧盟各国政府还是采取了许多、往往过快的行政措施。但是，难民强制摊派体系最终还是倒在了现实面前。
正是因为欧盟没能保护好自己的外部边界，2015年入秋以来，越来越多的欧盟成员国决定自己保护国家边界，开始限制入境难民的数量，甚至宣布完全不再接受任何难民，以便重新获得对国家的掌控力。尽管如今81%的德国民众认为默克尔政府已经控制不了局势，但德国政府依然一意孤行，不为难民数量设定上限。
2016年2月18、19日的欧盟特别首脑峰会本该就难民问题出台一系列决议，但由于土耳其发生恐袭，不得不被推迟。3月6日，欧盟各国首脑将与土耳其总理达武特奥卢会面，就双方在边境控制问题上的合作进行商讨，目的是减少地中海偷渡难民的船只，与此同时，欧盟将答应，直接从土耳其接受较大数量的难民。3月17、18日，欧盟将再次举行季度首脑峰会，各国首脑将制定未来的欧洲难民政策的基本方针。
已经明晰的一点是：欧盟想要本着所谓“公平”、“团结”等理念进行难民的强制性摊派，这实际上已经夭折了，在3月的峰会上也不会有新突破。即使欧盟和土耳其能共同协作维护爱琴海的欧盟外部边界，但这也是治标不治本的做法。因为这既不能解决叙利亚和伊拉克产生难民问题的根源，也不能遏制众多经济移民的念头。而且，虽然北约已经派出4艘军船到土耳其和希腊海岸用以侦查和加速信息传递，但是在爱琴海共同打击蛇头并不能解决来自利比亚、通过其他可能的地中海路线或陆路进入欧盟的人口贩卖行动。
在我看来，欧洲难民危机本质上是一场政治控制力丧失的危机，欧盟现在还可以从以下两条路径着手，重新通过妥协方式解决难民危机。对于这两条路径，欧盟各国在过去半年争论不休，但它们若想解决问题，仍然必须想到一块来：
第一，无论有没有其他国家的帮助，比如与土耳其的合作，欧盟都必须增强对欧盟外部边界的民事-军事保护，并接受在欧盟的内部边界加强控制，要争取在各国公民的保护需求和《申根协定》规定的人员自由流动之间找到一个平衡点；《申根协定》规定在紧急状况下各国可重新引入边境控制，最长可达两年（到2018年），德国也已决定进行边境控制，直到2016年5月。
第二，现实地来看，欧盟只能本着自愿的原则让有接受意愿的成员国接受一定比例的难民，但不能强制摊派。当然，这意味着德国的负担会加重，毕竟2016年来德国避难的人数预计仍然会大幅增加。
不过，在如何对待目前已经到达德国的难民问题上仍然存在着困惑和矛盾：比如，是应该为这些难民提供临时的庇护，在战后将其送回叙利亚，还是应该采取措施，帮助他们作为移民长期融入德国社会呢？如果是后一种方案，如今的难民就长期与他们的祖国脱离了，而这些人是他们祖国的重建所需要的。另外，即使难民在长期的避难认可程序结束后终于被允许在德国居留，并完成了语言和技能培训，但2015年抵达德国的100多万难民中的绝大多数人鉴于他们现有的生活和职业经历，更有可能最终沦落到领取社会救济的状况，而无法实现社会地位的提升，也无法积极参与德国的社会生活并给两国带去收益。
这么看来，默克尔政府的难民政策在德国被视为是矛盾的并饱受争议也是有一定道理的。就国内民意而言，要求默克尔改变她的难民政策的压力与日俱增。无论如何，有一点德国政府必须明白，各国对难民和移民问题的立场并不能自动“欧洲化”，只要欧盟内其他成员国对此有不同的看法和诉求。
但即使将来出现现在能想到的各种发展情形中的最佳情形，从长远角度看，欧盟都必须为难民移民问题的原因与后果的应对付出比之前更多的努力。事实上，欧洲的移民压力一定会持续增大，压力源甚至会远远超出眼前的危机区域。除了来自爆发内战国家和出于对圣战恐怖主义的恐惧而逃亡的难民，尤其来自阿拉伯、非洲、西亚和南亚国家的新中产阶层中正在崛起的年轻人的移民压力会大幅增加，他们是出于对他们祖国经济和政治动荡的恐惧而决定移民。
要想让这些人安定下来，唯一合理的、需要数年乃至数十年才能实现的解决方案是：在移民来源国，必须创建足够多体面的工作岗位，并建立能给整个社会带来经济增值的生产链；政治制度和法律体系必须明确可靠，能够被躁动的年轻人所接受；政治冲突、包括内战冲突必须用和平谈判的手段解决，但要做到这一点，前提条件是世界上所有的国家都要觉得对此负有责任，在爆发内战国家为平民设立保护区的危机应对新模式必须在国际法上获得约束力，以及打击国际恐怖主义及其精神与极权根源必须受到各国的普遍重视。这是因为，只有当世界上的暴力和虚无主义减少，人们彼此有更多尊重，以及更多地采取灵巧外交手段和公平的经济战略时，在欧洲难民危机中释放出来的不安与动荡才能得到限制乃至获得重新解决。无论如何，本次难民危机的原因及其可能产生的后果绝不会仅仅影响到欧盟，而是会涉及世界上所有想要承担责任的国家。
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