欧盟及其成员国领导人4月23日召开视频峰会，同意设立“新冠恢复基金”，以促进欧盟区域内在新冠疫情冲击下的经济复苏。但是，这一姿态性的政治动作并不能掩饰各成员国在基金的资金规模、来源和分配方式等具体细则问题上的严重分歧。从新冠疫情暴发初始就显露无遗的欧盟离心力，没有因为“恢复基金”的出现而消弭，反而愈演愈烈。
1万亿欧元怎么出？
早在3月初，欧盟体制在成员国疫情紧急财政救助问题上的弊端就已经公开化。欧洲央行行长拉加德表示，通过债券市场援助疫情危机下的意大利不是欧洲央行的任务。此言一出，导致意大利主权债券一天之内创下近十几年来最大跌幅，业界纷纷指责欧盟内部缺乏团结，财政紧急救助协调机制形同虚设。
对此，欧盟委员会主席冯德莱恩在视频峰会结束后表示，各成员国领导人同意尽快建立大规模“恢复基金”，以应对新冠疫情造成的经济影响。这笔基金规模将是“上万亿级”，“我们讨论的不是几十亿，而是万亿，”冯德莱恩对记者表示。“恢复基金”首先将用于修复危机创伤，同时还要刺激经济增长，增加欧盟经济抵御风险的能力，引导各国经济向绿色和数字化方向转型。
1万亿欧元绝对不是一个“小目标”。这个数字究竟是欧盟官方确认的最终金额，还是冯德莱恩的乐观估计？以怎样的形式发放？是贷款，还是援助？是由欧洲央行来负责实施吗？更关键的是，谁来承担这笔基金的费用，谁又能拿到“恢复基金”？
迄今为止，1万亿欧元的数字只是冯德莱恩嘴里的一个数据，没有任何欧盟官方的背书。著名智库牛津经济的欧洲经济首席顾问塔拉韦拉（Angel Talavera）对德国之声表示：“1万亿这个数字很容易产生误导。还有报道说是2万亿。这些数字只能通过创新金融杠杆工具才能实现。比如，有报道称，欧盟委员会考虑借款3000亿欧元，然后通过杠杆，增加到2万亿欧元。”如果这样，欧盟拿出的真金白银可能并不需要很多，大部分可以通过金融杠杆或私人投资实现，“很乐观，但现在这种情况下，让私人投资拿出1.7万亿欧元，我认为并不现实，” 塔拉韦拉说。
冯德莱恩表示，要完成这一系列艰巨任务，只有一个工具最合适，那就是欧盟预算，“恢复基金”要在欧盟多年财政框架（MFF），又称欧盟长期预算（2021-2027年）的框架下通盘考虑，统筹规划。但是，在英国“脱欧”后，欧盟资金缺口巨大，目前欧盟各方尚未就2021年至2027年长期预算达成共识。“恢复基金”与预算挂钩，将不可避免地突破原有的预算额度，今后围绕预算的谈判更加艰难，“恢复基金”如何落地也将因此遥遥无期。
此外，“恢复基金”究竟是捐赠援助形式？还是贷款形式，也未有共识。围绕着救助方式的争议，很大程度上让人想起2011年欧元区金融危机，地理和文化上的意见分野也基本类似：德国和荷兰倾向于贷款形式，德国总理默克尔明确表示，“拨款不在我的考虑范围之内”。而意大利、西班牙等受疫情打击严重的国家，则希望以捐款和财政转移拨付的方式实现。一些专家认为，新冠疫情给欧盟经济造成的冲击是二战结束后最惨重的，以贷款的形式救助，只能让本已饱受债务困扰的国家，如意大利，经济上更加雪上加霜。
欧盟“工具箱”里还有什么？
围绕“恢复基金”的政治博弈仍在继续，根据峰会的讨论结果，欧盟委员会将在5月中旬前提交“恢复基金”的详细方案。同时，参加视频峰会的欧盟领导人签署了此前欧盟成员国财长会议提出的总额5400亿欧元的紧急救助计划，并宣布从6月1日起开始执行该计划，这也是本次峰会唯一取得的具体成果。
除“恢复基金”之外，欧盟成员国还提出几种应对新冠疫情危机的经济救援方案，但并没有拿到此次视频峰会上进行讨论。譬如：
欧洲稳定机制（ESM） 德国提出，从欧洲稳定机制中释放数十亿欧元，用于意大利、西班牙和其他疫情严重成员国的经济复苏。ESM设立之初，对于救助计划有着严格的金融监管要求和财政安排，而德国提议，放松部分金融条款的设立，专门用于与疫情后重建的金融援助。
欧洲投资银行计划 欧洲投资银行表示，各成员国共同筹集250亿欧元信用资金，从而能够撬动2000亿欧元资金，为疫情中打击最为严重的中小微企业提供贷款支持。
短时工作支持计划（SURE） 欧盟委员会提出一项名为“紧急状态下减轻失业风险援助”计划，从公开市场上募集1000亿欧元，以保证工人收入、为最贫困者提供援助并维持企业生计。计划提出，将为那些因减少工时而收入锐减的工人提供收入补偿，成员国为弥补工人收入而产生的公共开支亏空将由SURE计划予以补偿。
新冠债券 意大利和西班牙是发行新冠债券最主要的倡导者，并得到欧盟部分成员国的支持。其核心是欧盟成员国共同为新冠债券提供担保，以筹措数百亿欧元的资金用于救助。如果成功，这将是欧元区朝着财政整合迈出的最大一步。法国对新冠债券的设想做了一些修改，设置债券上限，并规定筹集资金只能用于与新冠疫情相关的开销。但德国和荷兰对新冠债券的设想不感兴趣。
重启马歇尔计划 冯德莱恩4月5日在《世界报（周日版）》上撰文，称“我们需要一个欧洲的马歇尔计划”。她呼吁，在欧盟长期预算（2021至2027年）的框架下，突破原有预算额度，从而能够利用欧盟的整体信用进行融资。但是谁将为预算赤字埋单，资金如何使用，冯德莱恩的“马歇尔计划”设想并没有提及。
作为欧盟最大的经济引擎和政治轴心之一，德国在这场疫情纾困博弈中再度被置于漩涡中心。据欧洲经济和财经政策研究网络分析，疫情暴发以及由此带来长达两个多月的强制性的社会疏离措施，预计将给德国带来5000亿欧元的经济损失，年GDP增长将损失14个百分点。
如今，围绕着疫情应对和疫情后经济恢复的财政救助手段，德国再度面临欧元债务危机时的救助难题，默克尔将为新冠债券或“恢复基金”附加怎样的政治条件？欧盟在疫情救助困境中能否携手合作、共克时艰，还是继续离心、扩大分歧？
与希腊主权债务危机不同的是，意大利对于德国经济的重要性不言而喻，两国的经济关联度更高，因此，德国对于意大利疫后经济的恢复有着更为强烈的“道义感”，而一个团结、稳定的欧元区经济，对于急需出口市场的德国，同样重要。这场突出起来的新冠疫情或许能够让欧元区国家在久拖不决的财政整合、金融监管、健康社保一体化、医疗资源共享等领域，取得意想不到的进展。
