18/8 从马克龙访德看欧盟经济治理改革中的德法之争(二)

发布时间:2018-05-03浏览次数:165

 

从马克龙访德看欧盟经济治理改革中的德法之争(二)

欧元区的非对称经济治理机制与乏人喝彩的“欧洲经济政府”

欧元区的非对称经济治理机制

“货币主义”对“经济主义”,“严格财政纪律”对“欧洲经济政府”,德法之间在欧盟经济治理思路上的巨大差异在欧洲经济与货币联盟成立之初就已存在。为何说欧元区现行的经济治理机制带有浓重的德国色彩?欧元区有又为何会采用这种货币政策和财政政策非对称的治理机制?不妨来简略回顾一下历史。

建立平行的货币政策与财政政策管理体系,这是经典的宏观经济管理理念。建立欧洲经货联盟的最初构想也是照此设计。1970年的《维尔纳报告》(Werner Report)和1977年的《麦克杜格尔报告》(MacDougall Report)分别对欧洲经济政府和欧洲公共财政提出了具体建议。但欧共体最终决定,首先致力于成员国货币政策的协调和汇率管理,暂时搁置经济政策的统一协调。

欧共体的这一决策与当时经济政策范式的根本性转变有关。20世纪70年代初,受石油危机影响,世界主要资本主义国家纷纷出现滞胀,表现通货膨胀与失业率关系(即通货膨胀率高时失业率低,通货膨胀率低时失业率高)的“菲利普斯曲线”失灵。财政政策在促进经济增长方面的重要性被弱化,强调财政平衡和尽量减少国家干预这两大经济政策原则开始占据主导地位。80年代,欧共体主要成员国在经济政策上都发生了从凯恩斯主义到货币主义的范式转变,而后者与德国经济制度的秩序自由主义传统不谋而合。

与此同时,德国在经济上的领导和表率作用使欧盟经济治理机制带上浓重的德国色彩:一方面,由于德国强大的经济实力和马克的良好声誉,德国在欧洲货币联盟筹建阶段的谈判中就始终占据有利地位;另一方面,德国在历史上的教训和经验既印证了币值稳定这个政策目标的重要性,也增加了德国央行货币政策模式在欧洲的号召力。

可以说,欧洲共同体的经济治理机制是一种“欧洲化”了的德国模式,其核心是:中央银行拥有绝对的独立性,并将维护币值稳定作为首要目标。

在这个背景下出台的《德洛尔计划》放弃了欧洲中央银行与欧洲经济政府的平行机制,在机构上只设计了独立制定和实施货币政策的欧洲中央银行体系,财政政策的协调弱化为对成员国预算的纪律约束,从而形成了货币政策和财政政策的非对称治理机制。建立欧洲经济与货币联盟的《马斯特里赫特条约》(19922月签署)随后在法律上把这种机制确定下来。这种非对称的经济治理机制从诞生之初就不被学界看好,随着2008年经济、金融危机和欧元区主权债务危机引爆欧元危机,欧元区的经济治理机制被推到舆论的风口浪尖,备受质疑和诟病。

“改革”已然成为共识,但为何在探索和拉锯了十年之后,仍未形成明确的路线?

有关欧元危机的原因,基本已形成共识:随着欧元的启动,各成员国之间的名义利率水平迅速趋同,这在欧元区创建之前就已经被预见到,但不幸的是,欧元区各成员国的通胀水平却并未如原先预料的那样随之趋同。在欧元区名义利率相同的情况下,通胀率越高的国家,实际利率越低。某些危机国家在危机爆发前的实际利率甚至为负。欧元引入后,这些低利率国家信贷需求激增,导致境外资本大量流入。货币流通量的增加在房地产和投资领域催生出泡沫。在世界性经济金融危机波及下,信贷泡沫破裂并引发连锁反应,国家不得不通过银行救援行动和经济景气措施来“接手”大部分的私人负债。这迅速增加了国家的财政压力,影响到国家的偿债能力和信用评级,致使国债利率飙升,几乎阻断了其在金融市场上再融资的可能,这些国家因此深陷债务危机,甚至面临国家破产。这说明,欧元区成员国的通胀水平差异是导致欧元危机的一个重要的直接原因。

可见,虽然引爆欧元危机的是主权债务危机,但财政问题只是表征,债务危机背后更为深刻的问题是:欧元区各成员国因工资水平、通胀水平差异而在国际竞争力上存在巨大差异,并因此出现国际收支的严重失衡。因此归根结底,欧元区要若想最终摆脱危机的阴影,就必须最终实现各成员国之间宏观经济发展水平的均衡。

欧元危机爆发之后,欧盟出台了一系列措施以稳定欧元区,包括修订《稳定与增长公约》、订立《财政契约》、设立金融救助机制、强化监督程序以及成立银行联盟等。这些措施是在德国的主导下制定的,它们的确在相当程度上强调了宏观经济的均衡性,但除了金融救助,其具体措施仍然是规制性的,并没有撼动欧元区的不对称经济治理机制。

乏人喝彩的“欧洲经济政府”和法国的自相矛盾

试图对机制进行根本性改革的是法国人。早在2008年,时任法国总统萨科齐就在欧洲议会的发言中指出,由于当前欧元区某些国家的债务危机,16个欧元区成员国必须在欧盟层面成立一个拥有自己的总秘书处的经济政府(gouvernement économique),“如果没有一个界定清晰的经济政府,欧元区将难以为继”。先是萨科齐,现在又是马克龙,为什么法国人如此偏爱“欧洲经济政府”方案?是为了向德国模式叫板吗?而这个看似妥当的改革建议为何未能得到响应和践行?

战后法国的经济体制,是典型的现代“计划型”混合经济体制,行政管理权和经济调控权都高度集中于中央政府。法国中央银行的独立性是有限的,货币政策的主导权掌握在法国财政部手中。拿破仑有一句常被引用名言:“它(法兰西银行)必须独立,但也不能太独立。”

秉承这样的宏观经济管理理念,法国虽然在政治上赞同欧洲一体化,主张多极世界,但在经济上并不赞同当前欧洲货币联盟的治理模式。在法国看来,对经济增长和就业这两个目标应当制定更有针对性的、明确的政策,应当通过政治性的财政政策对目前完全自治的、纯技术性的货币政策进行补充和制衡,而这种补充和制衡的机制就是“欧洲经济政府”。虽然法国不断强调货币政策和财政政策之间的平行关系,但却始终未能形成切实可行的方案,这是因为法国在欧盟经济治理方面并存着两种截然不同的原则,它们之间是相互矛盾的。

法国一方面主张在欧洲层面确立中央集权式的机制,但另一方面却又力图保留国家层面的权力。具体而言,法国希望在财政政策方面建立一个能够与欧洲中央银行相互制衡的机构,这个机构是集中管理而非协商“治理”的。这必将要求各成员国将财政政策方面的主权让渡给这个新成立的超国家机构,而这一点恰恰又违背了法国国家利益至上的戴高乐主义的政治传统。欧洲层面的中央集权与带有民族主义特点的戴高乐主义这两种政治传统在法国同样影响深远。在民族国家层面,它们是协调一致的,但一旦涉及欧盟层面,它们却背道而驰。正是这种内生的矛盾使法国在欧盟经济治理模式问题上始终处于一种“反对派”的立场和地位,它提出的批评有合理性,但却无法形成富有可行性的实际方案

而且,欧盟经济治理本身存在民主合法性方面的薄弱环节。经济政策和社会政策从本质而言都是“再分配政策”,它们有益于某些特定的行业、社会群体,同时也必然会直接或间接损害另一些行业和群体的利益。在具备完整民主制度的民族国家中,这种具有“零和”性质的分配和再分配政策在民主性上并无瑕疵:通过民主选举产生的政府向议会和选民承担政治责任,而选民通过选举实现对政策的决定和修正。但欧盟层面并不存在这样完备的民主体制,因此具有再分配性质的政治决策都不具备充分的民主合法性。

在实践中,除德国之外的欧盟其他成员国也几乎都不赞同法国的主张,因为它们担心欧洲经济政府会成为大国的工具,从而使小国彻底丧失在经济政策上的发言权。

欧盟改革前景难言乐观

由此可以看出,欧盟现行经济治理机制虽然被公认存在瑕疵,但至今未实施根本性改革,而是“修修补补”,加强规制性,用防御性的保守措施应对危机,这的确是没有选择的选择。从实际情况来看,欧盟所采取的规制和严厉的紧缩措施虽然显得僵硬,难以激发危机国家的经济增长活力,但至少较为明显地改善了它们的财政和国际收支数据,并在一定程度上倒逼这些国家进行内政改革。另外,对欧元区其他成员国,尤其是像德国这样的在救助中的出资国而言,勒令受援助国紧缩不存在道德风险,是国内政治接受度最高的方案。

欧盟改革势在必行,德法合作方能推动改革,这是所有人的共识。但由于根本性的理念差异和利益分歧,马克龙雄心勃勃的欧盟改革计划很难得到德国的共鸣,尤其是经济治理领域几乎所有的具体方案都已在德国遇阻。加之德法两国内政形势均很复杂,欧盟范围内民粹主义蠢蠢欲动,随时可能伺机搅局,欧盟改革前路漫漫,前景并不容乐观