姚岚: 马克龙新政下法国铁路走向何方

发布时间:2018-05-16浏览次数:29

  

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           2018年05月10日来源:中国社会科学网-中国社会科学报

  多个行业大罢工的标题从4月2日起迅速占据了法国各大报纸的头版。继3月22日全国20万人抗议大游行后,法国航空、铁路、能源、环卫、超市、教育等行业再度进行大规模罢工。其中,最引人注目的是法国国家铁路公司(SNCF,以下简称“法铁”)员工执行的全新“虚线式”罢工日程:从4月3日至6月底,每五天罢工两天,总计36天。这次罢工的影响已经初步显现,4月3日至4日,仅有1/8的高速列车(TGV)和1/5的区际列车(TER)正常运行,部分线路可能停运,全国铁路交通面临瘫痪。

  罢工在法国屡见不鲜,公共交通部门也常常将全国民众当作“人质”和“筹码”,与政府和资方角力,但此次罢工的持续时间、行动方式和影响规模都属前所未有。马克龙政府于2018年2月提出的铁路行业改革计划是罢工的直接导火索,究竟是哪些改革措施让大罢工之火越烧越旺?

  《斯皮内塔报告》引发的铁路行业改革

  2018年2月15日,法荷航空联合公司前任总裁斯皮内塔(Jean-Cyril Spinetta) 向政府递交了一份题为《铁路交通的未来》的报告(又称《斯皮内塔报告》),为大罢工之火埋下了第一根引线。报告详细分析了当前法国铁路行业的运营现状,包括线路陈旧、效率低下且服务欠佳,行业结构与收支不均衡,过度依赖公共财政补贴,债台高筑(2017年底,法铁公司的债务高达460亿欧元),急需执行欧盟协议,开放铁路运输市场等。针对上述问题,报告提出了43项具体改革建议。

  基于报告内容,政府于2月26日正式推出法铁改革计划。总理菲利普(Edouard Philippe)称:“世界在变化,法铁也必须变。” 3月14日,交通部部长博尔纳(?魪lisabeth Borne)向内阁会议提交了铁路改革授权法案,希望参照2017年9月的劳工法改革先例,采用颁布政令(Ordonnances)的方式而非立法途径来推进改革计划,目的是为了避开旷日持久的议会审议环节,确保改革时效。授权法案仅有四页纸,共八项条款,仅仅勾勒出改革的几大导向原则,没有太多具体措施。法铁总裁佩皮(Guillaume Pepy)于3月15日以公司名义发布了此次改革议题、方式和日程表的“战略规划”。

  此后的两周时间里,政府与铁路工会进行了30多场会议,商讨改革的具体措施。3月30日,博尔纳公布会议成果,即铁路行业引入竞争机制的方式,包括各类线路开放市场的时间表,火车票价格、铁路员工去向和待遇保障等详细内容。此外,博尔纳还宣布,针对部分议题,政府将放弃用政令强推改革,把立法权交给议会。法国政府赶在大罢工之前作出这一政治让步,意在安抚工会和铁路员工。但事与愿违,铁路四大工会组织(CGT, Unsa, SUD-rail, CFDT)表示,协商并不等于意见一致,和政府的讨论会议对罢工计划不会造成任何影响。按照工会“前夜行动”的传统,罢工之火于法国当地时间4月2日19点就提前点燃了。

  法铁改革的主要议题与矛盾

  法铁组织形式未定,市场开放节奏不一。1982年,政府收购全部私人股份,法铁成为国有工商企业(EPIC),也是法国国内唯一的铁路经营者。1996年,法国进行了铁路行业“网运分离”的改革,将国内铁路网的所有权、建设管理职能及其相应的资产负债移交给新成立的法国铁路网公司(Réseau ferré de France);法铁则保留各车站所有权,主要经营铁路运输业务,并负责铁路基础设施的养护维修管理。斯皮内塔提出的改革建议是要引入私人股本,将法铁改造为股份有限公司,但政府没有采纳。根据授权法案的第一条内容,法铁的使命、组织结构、治理模式和法律形式有待改变,但其公共性质将不受影响,政府也会控制改革带来的后果。菲利普总理表示,国家掌握的股权不会转让,法铁不会私有化,但有可能从国营转变为公共资本性质。

  过去几十年里,法铁在国内市场始终一家独大。而如今,为执行欧盟关于铁路运输服务的市场开放指令,法国政府不得不将私营企业引入行业竞争。出于降低改革风险的目的,法国将采取分时段、分路线和分区域的开放步骤:从2019年12月开始到2039年,实施从区际列车到高速列车,再到城郊快铁的线路运营招标;开放将基于自愿原则,各大区可以选择与私营企业合作,或在2023年前选择与法铁续签十年合约。巴黎大区因其地位特殊和各类线路交错复杂,享有延缓开放的特权。这一开放时间表看似有序而渐进,但实行起来并不简单,各个大区和各类线路的实际情况差异很大,政府统一管理将有相当难度。

 此外,提高企业竞争力和服务质量是改革的目标,也是法铁应对行业市场化的必要条件,纵观政府的授权法案和法铁的战略规划,这一目标尚未制定详细措施。政府对法铁的巨额债务也没有提出明确的处理方案,在债务问题解决之前,企业的结构性变化也不可能实现。

  改革取消铁路员工身份,工会拒绝退让。改革法案的第一条还提出,将改变“公共铁路部门员工的招聘和岗位管理条件”,言下之意是新聘人员将不再享有传统的“铁路员工”身份,只是劳动法规定的普通雇员。工会表示,这项内容不是改革,而是革命,足以构成此次罢工的“开战理由”。

  法国铁路员工的收入普通,晋升制度稳定:2014年,法铁员工的税前平均月收入为3090欧元,略高于同期法国平均水平的2900欧元;一般每三年升职一次,涨薪6%。这一职业的最大亮点是特殊福利待遇,该待遇始于20世纪20年代,至今有近百年历史,主要内容包括:近乎终身制的就业保障,提前退休制度(铁路司机50—52岁,其他员工55—57岁),多于普通雇员的带薪假期,个人和家庭成员免费乘坐火车或享受优惠,定制的医疗、住房和社会保险等。法铁14.6万员工中,约90%可以享受上述待遇。《费加罗报》称,单是员工家人免费或优惠乘车这一项政策,其辐射范围就超过了100万人,而法铁每年为此支付的费用约达1亿欧元。

  斯皮内塔在报告中指出,特别待遇制度僵化,成本过高,影响企业活力和竞争力,法铁的新聘员工不应再享有。而工会认为,法铁运营困难是政府和企业决策失误导致的,不能归咎于员工的特殊待遇。此外,开放市场后,如果某线路由私营企业接管,部分员工将面临被调配和转岗。博尔纳表示,法铁员工转岗要遵循自愿原则,政府将保证其在私企仍享受原有的工作保障、薪资水平和退休福利。但是政府与工会尚未谈妥员工身份和待遇的具体条款,上述承诺并没有白纸黑字地写入改革法案。如果政府法案中没有规定员工转岗的细则,那么最后很可能是各私营企业自行制定条例,到时的局面将更加不可收拾。

  火车线路和票价众口难调。法国民众最关心的问题是改革对火车运营线路和票价的影响。《斯皮内塔报告》的统计数据显示,法国各条路线的平均通车频率是每天46列火车,远低于欧洲邻国(荷兰140列、瑞士125列、英国96列、德国85列)。在这一平均数的背后,还有各铁路线利用率极度不平衡的现象:巴黎大区的每条铁路线运行频率是每天160列,而一些偏僻地区铁路线的日运行频率只有13列。全国90%的运载量集中在近三分之一的线路上,服务质量难以保障;同时45%的线路承载的乘客数量仅占2%,但国家和地方政府对这些冷门线路的投资却超过了每年20亿欧元。斯皮内塔建议弃用部分偏僻地区支线,但出于政治考虑和铁路对地区发展的核心作用,政府并没有采纳该建议。相反,博尔纳宣布,高速列车对私营企业开放后,政府将提高热门线路(如巴黎—里昂)的通行税,以刺激企业加大对低客流路线的投资,保障全国铁路网均衡发展。

  关于火车票价,前车之鉴是海峡对岸的英国。英国铁路部分私有化之后,虽然客流量明显上升,但票价随之高涨也令旅客怨声载道。市场化对车票价格的影响暂时还很难预测,但政府表示,私营企业参与高速铁路和区间铁路运营后,必须执行目前所有的社会票价体系,如学生、残疾人和多人口家庭的票价优惠等。

  罢工之火烧向何方

  根据原定计划,法国国民议会于4月9日开始讨论修改政府提交的改革法案。5月,法案将交由参议院讨论;法铁也会在7月底公布更加详细的企业战略规划。

  与此同时,政府和铁路工会的谈判还将持续。之前的协商让政府放弃了以政令强推改革,但这并不意味着双方的对立有所缓和。此外,工会内部也并非铁板一块,其中的CGT和SUD-rail这两大组织就坚决反对铁路市场化,而Unsa和CFDT则愿意和政府讨论改革的具体方式,这就又增加了谈判的不确定因素。

  未来三个月中,法铁的长线罢工是改革面临的核心压力来源。据罢工前夕公布的有关民调结果显示,51%的法国民众希望政府将改革进行到底,71%的受调查者认为政府不会向罢工者屈服。但有分析预测,大部分法国人在经历三个星期的交通极度不便后,就会和罢工者联合起来向政府施压。目前战斗在第一线的是交通部长博尔纳,接力的是总理菲利普,最后如果危机扩大,灭火的重任就要落在总统马克龙身上了。

  (作者单位:同济大学德国研究中心、法语区域研究中心)