郑春荣/郑启南: 新世纪以来德国民众福利态度的变化及影响因素(下)

发布时间:2018-06-29浏览次数:17

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郑春荣/同济大学德国问题研究所教授

郑启南/同济大学德国问题研究所博士生

  

三、新世纪以来德国民众福利态度的变化

(一)目标维度

福利态度的目标维度反映了民众对政府承担福利责任的深度和广度的看法。如表1所示,自2000年至今,绝大多数德国民众仍认为应由政府承担福利责任。

  

社会保障的核心即医疗、养老和失业保障等依然被视为政府首要承担的福利责任。在提供医疗和养老保障方面,民众对政府应承担福利责任的认同度最高,且呈现上升趋势。在提供失业保障和就业岗位方面,民众的认同度相对较低(仅在2008年金融危机期间有所上升)。在缩小收入差距方面,民众对政府承担责任的支持度总体呈上升趋势,这与民众感知到收入差距的加大有关。就地区而言,德国东部民众比西部民众更加认同政府应承担福利责任,这种差异主要体现在提供就业岗位和缩小收入差距方面,东部民众寻求政府保障更多一些。
在对政府承担福利责任的范围进行分析的基础上,我们进一步探讨其承担责任的程度应如何。表2显示德国民众对政府应增加、保持或减少社会福利支出的看法。


总体来看,德国民众持政府应增加社会福利支出态度的比例有所上升从各项支出来看,呼声最高的是教育,其次是医疗和养老,最后是失业。德国民众对政府应增加医疗和养老保障支出的态度变化较为明显,其支持度有较大幅度的上升。从地区上看,德国东西部民众的看法仍然存在差异,东部民众比西部民众更加支持政府增加社会福利支出,但其福利态度的差异已逐渐缩小。
(二)方式维度
福利态度的方式维度可以体现出民众对福利目标实施者的看法。本文主要考察德国民众对社会保障机构如医疗机构、养老机构及劳动局的信任度如何。
社会福利的支付和给予往往不是发生在同一时期,民众需要相信社会保障机构长期运转良好并且在未来具有支付能力。因此民众对社会保障机构的信任度具有重要意义,信任度可以作为评价民众对福利国家接受度的指标之一。根据ALLBUS数据库中机构信任度的模块和德国社会福利国家调查项目数据,新世纪以来,德国民众对医疗机构信任度最高,且总体呈上升趋势(在2008年受金融危机影响有所下降),可以看出民众对当前的医疗保障相对来说比较满意,对其未来也抱有信心。对养老机构和劳动局的信任度偏低一些,这体现出民众对养老和失业保障的现状和未来持怀疑态度,对老年贫困和失业问题表现出一定的担忧。
(三)结果维度
福利态度的结果维度可以反映出民众对社会福利的满意度,以检验福利国家目标实施的效果。
首先,我们分析德国民众主观感受到的社会公正。如表3所示,新世纪以来,德国民众认为社会财富得到公正分配的比例基本保持在60%左右(在2004年和2008年有所下降),2016年达到相对最高值65%。德国西部民众和东部民众对社会公正感知的差异始终存在:西部起点高(认为公正的比例约为三分之二),变化基本不大;东部起点低(认为公正的比例约为三分之一),有小幅度增长。总体上来看,德国东西部之间的差距在逐渐缩小。


其次,我们分析德国民众对社会保障体制的满意度如何。根据2015年艾伯特基金会的调查数据,受访者对医疗保障的满意度最高,41%的受访者认为在患病情况下得到了较好的保障,43%认为刚好,仅有14%认为保障不足。其次是养老和失业保障。对护理保障的满意度最低,对在需要护理情况能得到足够保障的信心不足,仅有21%的受访者认为得到了较好的保障,而35%则表示保障不足。这种认知也是与现实情况基本相符的。随着德国人口老龄化趋势加剧和出生率的降低,护理保险作为法定社会保险的支柱之一也仅能抵御一部分的护理风险。
(四)融资维度
融资维度可以反映出民众对社会福利国家投入的支付意愿。政府通常是在增加社会保险和税收两种方案之间做出抉择。但是从德国民众对社会福利融资的看法中可以得出,福利态度的供给和需求侧产生了矛盾现象:一方面,民众希望政府加大或至少保持目前的社会福利支出;另一方面,民众不希望政府通过提高社会保险费或个人所得税加大社会福利的投入。如表4所示,77%的民众(基本不同意和完全不同意)也不希望政府通过财政负债来提高社会福利,这与德国在财政方面一向保守的传统有关。


对社会福利的融资方式,68%的民众对提高社会保险费这一传统的融资方式表示不赞同;相对来说,提高财产税(68%)、企业所得税(54%)和遗产税(47 %)的融资方式更能获得接受。这也反映了大多数民众的想法:从经济发展中受益的社会群体,如财产所有者、企业以及遗产受益人,应承担更多的社会责任,加大对社会福利投入的贡献。
可以预见,未来随着德国人口老龄化日益加剧,人们对医疗、养老和护理的需求会提高,福利的支出将继续加大,福利的融资还将承受更大的压力。由此可见,福利融资方面的改革依然存在较多的瓶颈。
综上所述,新世纪以来德国民众认为应由政府承担福利责任、增加社会福利支出的比例有所上升。民众对政府增加教育支出的呼声最高,对增加医疗和养老保障支出的支持度呈较大幅度的上升趋势,对提供失业保障和就业岗位的支持度则相对较低。东西部民众福利态度差异依然存在,但呈逐渐缩小的趋势。
四、德国民众福利态度的影响因素分析
本节结合图2的分析模型,对上一节分析得出的新世纪以来德国民众福利态度演变的影响因素进行分析。需要说明的是,“国家福利体制”和“福利文化”等影响因素主要在国际比较中有其解释力,鉴于本文仅聚焦德国,因此,我们结合公正理念来兼顾这一因素。
(一)总体经济形势对福利态度的影响
首先,总体经济形势能够对民众的福利态度产生影响。我们先来看一下新世纪以来德国经济的发展状况。自2000年以来德国经历了两次严重的经济衰退:2003年经济增长乏力,德国一度被称为“欧洲病夫”;2008年受全球金融危机的影响,遭遇了自第二次世界大战以来最严重的经济衰退,之后在2010年又较快复苏。2012年和2013年受全球经济大环境的影响增长缓慢,但之后又恢复良好增长(见图3)。


接着,我们结合民调数据分析德国总体经济形势与民众对政府应承担福利责任范围的态度的相关性。从表5中可以看到,总体上两者之间的正或负相关性并不十分明显。但在劳动力市场领域则呈现出较为明显的负相关。2006年至2008年,德国的国内生产总值增长率明显下降,民众对政府提供失业保障和就业岗位的支持率明显上升。之后随着经济复苏,对政府提供失业保障和就业岗位的支持率又回落下去。

 

其次,总体经济形势与民众对政府应承担福利责任程度的态度存在相关性。可以看到,总体上两者之间呈正相关,即当总体经济形势变差(好)时,民众对政府应加大福利支出的要求有所下降(上升)。
最后,总体经济形势与民众对社会公正的感知存在相关性。可以看到,两者之间大体上呈正相关,尤其在2008年金融危机爆发时,德国民众对社会公正的感知降至最低,之后随着经济的复苏,德国民众对社会公正的感知有所回升。
需要指出的是,由于缺少部分年份的数据,无法就总体经济形势对民众福利态度的历时变化的影响做出全面的考察。
(二)福利政策对福利态度的影响
社会福利政策对民众的福利态度也会产生影响。2003年德国经济疲软,政府财政入不敷出、失业率居高不下,总理施罗德(Gerhard Schröder,1998年10月至2005年11月在任)为克服福利体制弊端推出了《2010议程》。相关改革举措主要体现为四部哈茨改革法案,其中以哈茨四法案意义最为深远,也最受争议。(哈茨改革,以起草改革方案的委员会主席、时任大众汽车公司人力资源董事彼得•哈茨[Peter Hartz]的名字命名。——编注)
该法案规定,劳动者在失业后可领取失业金I(原来的失业保险),领取时间降低到12个月,对于超过55岁的大龄失业者降低到18个月,超过规定的失业金I领取期限后仍未找到工作的失业者只能领取失业金II(哈茨四救济金,即原来的失业救济金和社会救济金合并),其金额仅提供最基本的生活保障,失业者若拒绝可以接受的工作将受到降低失业金的惩罚。此项改革打破了德国传统的社会福利体制的路径依赖,使劳动力市场灵活起来。
《2010议程》在其他领域也削减了社会福利,增加了公民的个人责任。从表5中的民调数据可以看出,与对政府在医疗与养老方面增加支出的支持度暴涨相比,2003年以后民众对政府提供失业保障的支持度相对较低,认为在失业情况下,个人应承担更多责任。这也体现出,民众更加倾向于认可政府采取积极有为、促压结合的劳动力市场政策,比如为失业者提供职业介绍、咨询及培训服务,以便他们尽快重入职场。
(三)公正理念对福利态度的影响
除经济和政策因素造成了德国民众福利态度的变化以外,公正理念也是影响因素之一。研究数据表明:2000年,德国西部的主导理念是个人主义,之后出现转折,个人主义逐渐减退,在2006年保守主义超越了个人主义成为主导,在这一期间平均主义有所上升;2000年,德国东部的主导理念是宿命主义和平均主义,之后宿命主义减退而平均主义仍然保持在最高水平,个人主义则处于较低的水平。在平均主义理念主导下,民众普遍支持政府承担福利责任;而在保守主义理念主导下,民众则普遍认为应由国家、雇主和个人共同承担福利责任。
这可以在一定程度上解释为什么东部民众比西部民众更加希望政府承担福利责任。然而随着公正理念的趋同,东西部民众福利态度的差异也逐渐缩小。此外,个人主义在德国东西部均呈现下降趋势,加上平均主义在西部呈现上升趋势,在东部仍然处于较高水平,也能够在一定程度上解释新世纪以来德国民众福利态度的一般性变化,即更加支持政府承担福利责任(见表1和表2)。
(四)个人自利和社会化模式对福利态度的影响
个人自利和社会化模式也会对民众的福利态度造成影响,这主要体现在个体的特征指标上。在ALLBUS社会调查数据中,我们选取德国民众对政府是否应承担福利责任看法的细化数据,即针对政府应在公民遭遇疾病、贫困、失业和退休的情况下提供较好保障这一问题,进一步选取性别、年龄、就业状况、婚姻状况和受教育程度指标进行验证。
结果表明(表6):在不同的时期,与男性、中间年龄段、全职、已婚、受教育程度高的群体相比,女性、年龄层两端(退休者和学生)、无工作、单身、受教育程度低的群体普遍对社会福利国家的支持度更高,更加支持政府承担福利责任。由于本文主要考察的是德国民众整体上福利态度变化的影响因素,因此个体差异在这里不作详细展开。


五、结语
本文尝试从目标、方式、结果和融资四个维度全面分析新世纪以来德国民众福利态度的变化,主要得出如下结论:
在政府承担福利责任方面,绝大多数德国民众对福利国家认可度高,认为应由政府承担主要福利责任。社会保障的核心即医疗、养老和失业保障等,依然被视为政府首要承担的福利责任。
民众对政府提供失业保障以及就业岗位的依赖性有所下降,养懒汉现象减少,这主要得益于2003年施罗德政府大力推进的社会福利改革。随着人口老龄化的日益突显,民众对医疗和养老保障的需求明显上升。在社会保障机构的满意度方面,德国民众对医疗保障的满意度最高,其次是养老和失业保障,对护理保障则信心不足。
德国东西部民众的福利态度差异依然存在,东部民众比西部民众更加期望政府承担福利责任,但其差异已在逐渐缩小。
在福利支出和投入方面,德国民众呈现出一定的矛盾心理:一方面他们希望政府加大或至少保持目前的社会福利支出,另一方面却不希望政府提高社会保险费或个人所得税以加大社会福利的投入。面对这一融资难题,德国政府在融资改革时始终强调长期稳定的融资对社会福利国家可持续发展的重要意义,这一方面是为了让政府能够提供更多、更好的社会保障服务,另一方面也是为了实现更公平的财富再分配。
在必要情况下,德国政府会提高累进税率幅度,优先考虑提高对民众来说相对更能接受的财产税、企业所得税和遗产税,然后才是调整个人所得税等。
其次,本文结合福利态度影响因素模型进一步分析德国民众福利态度的影响因素。对调查数据的分析证明,总体经济形势、社会福利政策、公正理念、个人自利和社会化因素均能在一定程度上解释新世纪以来德国民众福利态度的共时特征和历时变化。但同时需要指出的是,本文的分析建立在现有的相关数据或问卷调查基础上,由于缺少部分数据,例如部分年份数据不可获取,本文的影响因素分析部分存有不足,更可靠的做法是结合影响因素模型展开长年的问卷调查。
总而言之,对民众福利态度的深入研究,包括跨国别、跨地区的比较研究,有助于我国政府深入了解民生,切实关注民众所需,着力解决民众现实问题,将社会保障支出用在刀刃上,制定出合乎广大民众利益的社会保障政策,对进一步完善我国社会保障体制,增进民生福祉和获得感,推进国家治理体系与治理能力现代化,具有重要的现实意义。(全文完)
(本文原刊于《公共行政评论》2018年第3期,原题:“新世纪以来德国民众福利态度的变化及其影响因素分析”。略去参考文献,正文略加简化并由作者审定。经授权刊用。)