疫情考验下的欧盟数字战略
2020年7月21日，欧盟峰会经过艰苦谈判终于为疫后经济复苏铺平了道路，而数字转型成为冯德莱恩所称“欧盟下一代复兴计划”的重要组成部分。欧盟对发展数字经济的重视其实由来已久。早在2010年出台的欧盟十年发展规划《欧盟2020》中，“欧洲数字议程”就是推动经济增长的七项举措之一。之后欧盟又相继发布《数字单一市场战略》（2015年），《通用数据保护条例》（2016年），《人工智能战略》（2018年）等一系列政策措施，旨在推动欧洲数字经济的发展。
基于前疫情时代的欧盟数字战略
2020年2月19日，欧盟委员会接连发布了《塑造欧洲的数字未来》《欧洲数据战略》和《人工智能白皮书》三份文件，形成了其最新的数字转型战略。其中，《塑造欧洲的数字未来》提出了“科技为人服务”“保障公平和有竞争力的经济”和“建设开放、民主和可持续的社会”三大目标，实现具有全球竞争力、基于价值观和包容性的数字经济和社会，从而把欧洲打造为一个值得信赖的数字经济领跑者；《欧洲数据战略》以打造数据增强型社会为目标，在欧洲建立单一数据市场，促进数据的充分利用和自由流动；《人工智能白皮书》提出了一个基于卓越和信任的值得信赖的人工智能框架，并提出要对高风险和低风险人工智能系统区别对待。该战略涵盖了从网络安全、关键基础设施、数字教育和技能到民主和媒体等各个方面。欧盟委员会主席冯德莱恩表示：“希望这个数字战略能够反映出欧洲所能提供的最好的东西——开放、公平、多样性、民主和信任。”
欧盟数字战略本身并无疫情背景，其酝酿早于新冠疫情的暴发。欧洲虽然1月即已出现确诊病例，但直到战略发布之日的2月19日，欧洲仍处于疫情暴发的前夜，各国对疫情还没有给与足够的关注和警惕。欧盟推出这一数字战略的目的，是为了解决自身内部的发展问题和应对来自外部的严峻挑战。
首先，欧盟数字经济发展整体滞后、区域发展不平衡。欧洲数据基础设施落后、数据可用性不足。2018年欧洲IT业数字经济占GDP比例约为1.7%，大大低于美国的3.3%和中国的2.1%。从互联网企业看，全球30大互联网公司欧洲仅占1家，欧洲本土企业处于弱势，欧洲市场被境外“数字寡头”把控。同时欧洲的数字经济发展非常不平衡，市场碎片化，跨境壁垒多，版权法规、电子商务、个人信息保护等方面均不统一。这些都成为欧洲数字经济发展所必须解决的问题。欧盟迫切需要整合各成员国力量，强化数字单一市场，建立“单一欧洲数据空间”。
而在应当如何发展数字经济的问题上，欧盟有自己的想法。虽然欧洲在这一领域已经落后于美国、中国等世界领先国家，而且这个差距还在不断扩大中，但欧洲无论对美国的发展模式，还是对中国的发展模式，都并不认同。这一理念上的差异尤其体现在对数据的管理上：欧洲人认为，美国的数据主要在私人手中，过于自由，而中国的数据则主要在国家掌控之下，监管过度，欧洲希望能找到美国和中国之外的第三条道路，在监管和自由竞争之间找到一个平衡点，兼顾自由、安全与福祉。
最后，欧洲与美国之间分歧越来越大，也迫使欧洲走上独立自主之路。尤其自特朗普执政以来，“美国优先”主导了美国对外政策，欧盟被视为美国的一大竞争对手。无论是美国对德国“北溪2”输气管道建设的无情打压，还是汽车、钢、铝等产品的高额关税，都令欧盟各国深感不安。而具体到数字经济领域，欧洲市场早已呈现美国互联网企业独大的局面，为了其遏制垄断势头，法国等欧洲诸国出台数字税，而这一举措又引发了美国激烈反应。在这个个地缘政治竞争更加激烈的时代，更加注重自身狭隘利益的美国以新的方式暴露了欧盟缺乏独立性的问题——尤其是在数字领域。面对来自美国的压力和风险，欧洲迫切希望能够确立和维护自身的“数字主权”，提升自身在数字经济上的竞争力，摆脱对美国的依赖，使欧洲成长为能与美中两国在数字经济领域相抗衡的第三极。
疫情对欧盟数字化的考验
巧合，也可以说不巧的是，欧洲数字战略推出的时间点，正与新冠疫情在欧洲暴发的时间几乎重合。2月21日，意大利北部的疫情突然开始快速扩散，并迅速在欧洲蔓延，尤其是中西欧一度成为全球疫情的风暴中心。为了遏制疫情，尽管欧盟内部的措施各不相同，但各国普遍采用了诸如建筑信息和联系人追踪移动应用程序、公共服务数字化和远程工作等解决方案，并积极推动跨国界信息共享、合作抗疫。欧盟也重视以数字化手段应对疫情，于4月启动了旨在收集和共享研究数据的“欧洲新冠肺炎数据平台”，作为“欧洲开放科学云”的项目之一。欧洲数据保护委员会也于4月对疫情背景下收集和使用个人数据表示了支持。民众的工作、学习与生活，以及大量的政治、经济与文化活动都转移到线上，人工智能、大数据分析、区块链等技术则帮助各国应对公共卫生危机。数字化在应对危机中发挥着核心作用。
但随着数字化在社会经济生活和危机应对中的重要性得到凸显，欧洲数字经济发展中一直存在的问题也同时放大。欧洲正在为其数字化的落后付出高昂的代价。
- 数字基础设施建设跟不上疫情期间的要求。欧盟各国的信息通信设施普遍老旧，而光纤网络和5G网络建设成本高企，进展缓慢。在全民居家的情况下，线上工作、学习、娱乐的猛增令网络不堪重负。为了保证网速不至于影响到其他重要需求，Youtube与Netflix等在线娱乐供应商不得不在欧洲地区调低视频清晰度，通过限流来缓解网络过载问题。基础设施方面的问题还体现在所谓“数字鸿沟”上，这种鸿沟不仅体现在国家与国家间数字基础设施建设的差距上，更体现在国家内部的城乡之间。疫情凸显了数字技术和基础设施对国家保持行动能力、特别是在危机中保持行动能力的重要性，数字鸿沟则会对欧洲的应变能力造成威胁。
- 高标准数据监管影响了疫情防控的成效。欧盟的《通用数据保护条例》对个人信息的收集和使用都做了严格规定，使用数字手段来进行疫情防控，在欧洲的难度要大大高于亚洲。当中国和亚洲各国纷纷开始使用大数据、算法、人脸识别等技术进行疫情的追踪防控时，欧洲还在观望和讨论，从2月下旬疫情暴发，直到3月底各国才开始陆续启用数字手段，如德国6月终于推出疫情追踪App，自愿安装，在用户自主开启蓝牙的情况下通过交换匿名ID来找出和通知密切接触者，数据不进行中央存储而是分散化处理。可以看到其中第一位的仍是高标准的隐私保护，而非疫情防控的效果。
- 欧盟各国的数字化政策仍然缺乏协调，数字经济发展呈现碎片化。欧盟各成员国数字化发展程度相去甚远，各国在数据使用和监管方面的政策也不尽相同。各国在科技问题上缺乏共同立场，缺乏共同认识，欧盟层面虽然进行大量的协调工作，仍难以推出统一的数字化疫情防控手段。而疫情防控数据的共享也仍然不够顺畅，虽然欧盟推出了研究数据的共享平台，但各国和各研究机构之间仍然缺乏协调，一些企业拒绝共享数据。很多数据没有能够得到充分开发和利用，从而影响到整体的疫情防控和疫苗药物的开发。
- 对外部服务依赖严重。使用数字化手段进行疫情防控，不可避免地会涉及大量敏感的个人数据的处理，一些欧盟国家直接选择由总部位于欧盟以外的全球技术行为者设计的数字解决方案，数据存储在国外，欧盟高标准的数据保护难以保障。此外，如前文提到的德国的解决方案虽然是自主研发、分散处理，但事实上此类方案均离不开移动设备，而欧洲市场上绝大多数的移动设备均采用安卓或苹果系统，德国这款App从开发到应用都严重受制和依赖于这两大系统。危机凸显了欧洲在数字市场和数字技术上的对外依赖性，而美国在抗疫过程中不断做出的“美国第一”、不顾盟友的自私行为，更使欧盟倍受打击。
- 民众的数字素养和对新的数字技术的开放度尚待提高。一方面，疫情导致大量工作从线下转移到线上，很多劳动者的工作环境由物理环境转变为数字环境，如何使劳动者迅速适应这一转变变得非常重要。另一方面，对于欧盟高标准的数据保护，很多民众仍然觉得不够。仍以6月推出的德国疫情追踪App为例。专家评估这款App需要60%以上的民众积极使用才能起到防控效果，德国电视一台民调却显示，愿意安装此类App的民众仅占42%，反对者高达39%，且其中半数仍是出于隐私保护的原因。在完全自愿安装使用的前提下，这样的防控效果必然大打折扣。
欧洲推出数字战略的必要性和紧迫性在疫情中得到充分证明。而经过几个月后再回头看欧盟数字战略，不得不说这一战略还是相当具有前瞻性的，在很大程度上，它回应了危机应对向数字化转型提出的要求，也对其中暴露出来的大部分问题做出了针对性的回答。新冠疫情所带来的多方面的挑战，该战略三大目标下所列的优先行动基本足以应对：在“科技为人服务”中的优先行动包括如推进欧洲千兆网络建设、欧洲网络安全战略和旨在提高公民数字素养和能力教育的数字教育行动计划；在“保障公平和有竞争力的经济”目标中的优先行动包括旨在使欧洲成为数据经济全球领导者的欧洲数据战略；在“建设开放、民主和可持续的社会”目标中的优先行动包括建设欧洲数据内部市场以及建设欧洲健康数据空间，方便民众与研究机构安全地交换、访问和利用健康数据。而在国际层面，战略更是提出要“在新一代技术的采用和标准化方面取得领先”，要在国际舞台上推进欧洲的方案和利益。这也正是欧洲捍卫数字主权的关键之一。
中美博弈中的欧洲数字主权之思
如上所述，疫情揭示了技术对于经济复苏和健康保障的关键重要性，使欧洲的数字转型和数字主权凸显为一个生死攸关的问题。疫情从暴发到如今已经逾半年，全球的防控取得了一定的成果，但仍然不容乐观。欧洲近期呈现第二波疫情卷土重来的迹象，而美国似乎第一波疫情都还没有过去。新冠大流行改变了国际局势，中美关系尤其在技术问题上正在持续恶化，世界渐渐走进一个地缘政治竞争加剧的新时代。欧盟发展数字经济、争取数字主权的环境由此改变。
从近期欧洲关于5G和互联网监管等问题上的各种政治争论中，可以看到欧洲受中美冲突影响之深。从社交平台到基础设施，欧洲在数字经济的各个领域中依然高度依赖美国和中国。中美之间的竞争，意味着欧洲市场日益成为双方建立其全球技术和工业主导地位的更大斗争中的一个关键战场，也为欧洲的数字化转型带来了挑战和机遇。
最近欧洲的一些专家从中美两国在技术问题上不断深化的竞争中看到了机会。他们认为，中美数字治理理念和方式上的鲜明差异为欧洲开辟了广阔的中间地带，使得欧洲有机会成为两种治理之间的调停者，以及第三条道路的倡导者。欧盟发挥影响力的主要工具是其法规，希望通过对欧盟数字市场上的监管行为，将其影响辐射到全球，从而参与数字治理的塑造。《通用数据保护条例》就是一个很好的例子。
这种局势也成为欧洲发展自身数字能力的一大推动力。欧洲在数字领域对美国的依赖远远超过对中国的依赖，而美国却正在表现得越来越自私自利，不断滥用其在欧洲的数字主导地位，有欧洲专家称美国互联网公司正走向“新殖民主义”。欧洲近期的种种努力，例如征收数字税、对美国大型科技公司的反竞争行为进行罚款、考虑制定新的产业政策以培养欧洲在关键领域的冠军等，都体现了欧洲反抗的意愿。欧洲也不会满足于仅仅发挥监管能力，在中美竞争中充当裁判甚或是战场，而是要争取成为足以与中美抗衡的力量。欧洲提出数字主权，就意味着数字经济已不再是单纯的经济问题，欧洲人在这方面有着深深的忧患意识。
中国在欧洲：困难中仍有机遇
近几年来，欧洲视中国为数字领域的经济和政治体制上的竞争者而日益警惕，即使中国目前在欧洲数字经济中的存在远远不及美国。而疫情期间欧洲对中国的看法更多地向负面发展。有欧洲专家曾说，从数字主权的角度来看，如果说美国是欧洲最大的问题，那么中国就是欧洲最深的恐惧。欧洲人看到，中国对欧洲市场的兴趣越来越大，并且一直坚持向价值链上游发展。中国现在几乎在每一个高科技领域都在挑战欧洲（和美国）公司。因此，无论是在美国的压力下，还是欧洲自身发展未来技术、巩固数据主权的需要，抑或是欧洲出于其对自身价值观的焦虑，接下来欧洲一定会以更激烈的竞争甚至严厉的防范打压来应对中国，中国面对的是一种经济利益和地缘政治交织的复杂挑战。
但事实上，中欧之间技术和经济合作一直相当密切，合作仍然是主流，而欧洲确立数字主权也不意味着闭关自守。正如几天前华为在德国媒体刊文所说，在全球化的世界和国际化的供应链之下，自给自足不可能实现数字主权。相互交织的国际供应链意味着，任何国家都不能将本国或其他国家排除在高科技产品创造增值的过程之外。例如作为欧盟数字化建设的重要项目之一的“Gaia-X”的受信任云平台，就始终有外部科技巨头参与，华为也很有可能参与其中。同时，疫情使得欧洲各国经济遭受重大打击，复苏之路坎坷，大力发展数字经济成为欧盟疫后经济复苏计划的重点之一。而由于整体经济形势不佳，价廉物美的中国供应商其实也仍是上佳选择。
今年2月我国王毅外长访德时提出了2020年中欧关系六项优先事项，“开展数字领域合作”既是其中之一。6月的第二十二次中欧领导人会晤中，欧方也提出要加强互联互通，深化贸易、投资、数字经济等领域合作。
今年以来的多次中欧会晤和接触中，数字经济被列入中欧合作的优先事项。刚刚过去的第八次中欧经贸高层对话，主题为“开启后疫情时代中欧合作新局面，引领全球经济稳健复苏增长”的会谈中，数字经济也成为重要议题。期待在新冠疫情、世界经济受到严重冲击、政治不确定性增加的特殊背景下，中欧数字经济领域的合作仍能负重前行。
