18/13 欧洲财政联盟仍然只是梦想

发布时间:2018-07-23浏览次数:196

欧洲财政联盟仍然只是梦想

  

629日,为期两天的欧盟夏季峰会在比利时首都布鲁塞尔结束,这场峰会被外界看作明年欧洲议会选举前重启欧元区改革的最后一次机会,但是,由于难民问题成为压倒一切的主题,峰会并没有在欧元区改革问题上达成重要共识和实际成果。德法两国领导人此前在梅泽贝格会议上达成的关于欧元区统一预算的共识,在峰会上并未得到其他欧盟领导人的响应,“传说中的”欧洲财政联盟仍然遥遥无期。

德法联手力推统一预算

德国总理默克尔19日与到访的法国总统马克龙在柏林附近的梅泽贝格举行会谈,双方就推进欧盟改革计划达成一致,呼吁为弥合欧盟内部的“贫富差距”在2021年前建立欧元区统一财政预算。同时,德法两国同意为遏制移民潮加强边境管控。

在欧盟领导人夏季峰会即将对欧元区改革制定路线图的关键时刻,德法两国领导人就欧盟改革的两大关键议题达成一致,颇具象征意义。马克龙在会后举行的记者会上表示:“我们的共同货币今天开启新的历史篇章,”这将是“一个真正意义上的预算机制,按年度统计收入和分配支出”,目的在于促进欧元区的融合,减少内部贫富差距。默克尔也表示:“我们将努力确保欧元区预算能够刺激投资,同时加强欧元区的融合。”

马克龙自从去年9月提出一揽子欧元区改革计划之后,就一直期待这一计划能够得到德国的背书,欧元区统一预算可以算作他在欧盟一体化道路上迈出的“一小步”。而默克尔在欧盟移民政策问题上与姊妹党基社盟的分歧日趋严重,刚刚组建的联合政府面临解体危险,她亟需与法国合作,在欧盟改革方案上拿出切实的成果,以挽回受损的政治威望。

但是,作为欧盟一体化的基石,法德轴心在欧元区统一预算问题上达成妥协,并不意味着欧洲财政联盟的建立就此拉开序幕。且不说19个欧元区国家在统一预算问题上的分歧难以弥合,即使德法之间,在欧洲货币基金(EMF)的控制权、欧洲投资基金(EIF)的规模等具体操作层面,也相持不下。

根据双方在会谈结束后发表的一份名为《更新欧洲对安全繁荣的承诺》的联合声明,德法两国达成以下几点共识:

l欧盟将建立统一的财政预算,以促进投资,推动欧元区19个成员国的融合;

l新的财政预算机制将在2021年年底前投入运行,但具体细节仍待进一步协商;

l2012年为应对欧元区金融危机提出的欧洲稳定机制(ESM)将转化为EMF,为成员国在陷入非债务导致的经济危机时施加援助,为单一货币市场在未来应对危机时提供缓冲;

l默克尔认为,只有当欧元区各家银行的风险降低之后,才能着手建立统一的欧元区银行业联盟;

l在难民问题上,两国领导人同意,推动欧盟国家内部形成更加广泛的团结,以应对难民涌入。同时,德法两国均认为,欧洲接纳难民的数量必须降低。

l默克尔认为,欧盟边境管理机构Frontex的人手必须增加;

l双方同意,减少欧盟委员会委员的数量(目前为28人)。

欧盟委员会主席让-克洛德·容克19日对德法声明表示肯定,改革计划“非常平衡”,“有助于推动欧盟前进”,法国媒体也将欧元区统一预算视作是默克尔做出的一个关键性的让步。

尽管希腊债务危机近日正式宣布结束,欧盟经济整体面临复苏,短时间内也不存在财政紧张风险,但持续8年的欧债危机让欧盟认识到,作为单一货币市场体系,欧元区在应对金融危机时面临先天不足,欧元区内经济羸弱的国家在遭受经济危机时,缺乏独立的、市场化的金融手段,如通过货币贬值、减税或增加开支等手段,有效地化解风险,只能依赖其他成员国的救助。而根据欧元区现有的法律框架,成员国并没有金融救助的义务。建立统一的财政预算后,各国每年必须向货币基金提供资金,用于危机时的成员国救助。这同时也对各国财政治理和金融监管提出更高的要求,降低了舆论压力和民众的反感情绪。

德国学界公开反对

但是,这份细节模糊的改革方案并不能掩饰德法在欧盟一体化进程上的分歧,德国议会许多议员认为,建立预算资金池不可避免地要求德国打开腰包,继续对意大利和希腊这样的穷国给予援助,德国经济学界也表示反对,如何说服欧元区其他17个成员国支持这一方案更是未知数。

马克龙去年11月在其雄心勃勃的“重振欧洲倡议”中曾提出,设立欧元区财政部长一职,建立欧元区统一预算,设立EMF,并将欧盟用于救助危机国的紧急救助金注入EMF。马克龙提出,目前,成员国投入救助基金的资金约占GDP1%,建立统一预算之后,应该将这一比例提高。马克龙还提出,为了进一步增加资金来源,应该在欧盟范围内开征新的企业税。

619日的声明中可以看出,默克尔顶住国内的压力,至少表面上对马克龙的核心提议表示赞同,但在具体问题上都有所保留。

马克龙提出,欧元区统一预算的规模应该是“数千亿欧元”,但默克尔之前在谈及这一预算规模时暗示,“几百亿欧元”更容易接受。德国显然并不愿意增加成员国对统一预算的负担比例,因为这意味着经济发达的德国必将拿出更多的钱。默克尔对额外增加的企业税也不置可否。

默克尔同意将5000亿欧元贷款额度的ESM转变为EMF,但她强调,必须扩大EMF职能,甚至将EMF与欧盟委员会的职能平起平坐,强调EMF有权对成员国的财政情况进行监管,并且由各国国会掌握审批权。默克尔支持马克龙提出的建立欧洲投资基金(EIF)计划,认为这将有助于成员国经济保持同步增长,她同时希望投资基金能够促进技术和科技创新。但在具体规模上,马克龙曾提出建立一个2000亿欧元的基金池,但默克尔认为,EIF的规模不能超过500亿欧元。默克尔没有说明这笔基金的来源,也没有明确EIF是否是欧元区统一预算的一部分。

此外,默克尔对设立“欧元区财政部长”一职也持谨慎态度,认为现在还没有到讨论建立新的权力架构的时候。

马克龙的欧元区改革方案在德国遭到舆论强烈质疑。522日,154位德国著名经济学家在《法兰克福汇报》上发表公开信,对马克龙方案逐条予以批驳,认为这一改革将把欧盟财政联盟和银行联盟变成“责任联盟”(liability union),“给欧盟民众带来巨大的风险”。

这些经济学家包括欧洲央行前董事会成员尤尔根·斯塔克,德国经济智库Ifo前主席汉斯-沃纳·辛恩。

对于EMF,德国主流经济学家认为,如果将目前的ESM转化为EMF,则意味着非欧元区的欧盟国家也能参与EMF的决策,这将导致EMF的低效,“因为它将受到非欧元区国家的影响”。同时,将EMF用于对那些深陷危机的银行进行“再保险”,“只会降低银行和监管机构清理坏账的动力,影响经济增长和金融稳定”。

对于EIF,经济学家认为,这些旨在促进欧元区结构改革的基金,到最后还是不可避免地流向那些并未进行根本性改革的欧元区国家,从而削弱这些国家改革的动力。

而设立“欧盟财长”一职,将使货币政策进一步政治化。

经济学家指出,责任原则是市场经济的基石,而“责任联盟”将削弱欧洲的繁荣和经济增长,近年来,欧盟国家,尤其是年轻人工资水平逐年下降,显然已不堪重负。他们在公开信中呼吁德国回归市场经济的基本原则,通过结构性的改革而不是建立新的信用额度来实现经济繁荣。对于无法应对危机的欧元区国家,实行“有序的破产程序”,建立“有序的退出机制”,这应该成为欧元区改革的重要组成部分。

峰会打太极,欧元区改革无限期推迟

628日和29日的欧盟峰会被外界看作明年欧洲议会选举前重启欧元区改革的最后一次机会,马克龙会前也信誓旦旦地表示,将以德法领导人的共识为基础,为重启欧元区改革制定路线图。但布鲁塞尔外交人士普遍认为,在默克尔因难民危机而面临执政危机的关键时期,在希腊主权债务危机正式宣告结束的当下,欧元区改革显得并没有那么迫切,况且,欧元区19个成员国的分歧远远大于德法共识,重提统一预算和建立财政联盟,不过是白费功夫。

果不其然。在欧盟峰会上,涉及欧元区改革,几乎一项具体成果也没有。

欧盟各国领导人认为,加强欧元区整合,防范新的金融风险,必须扩大ESM的作用。但具体如何扩大,将留待今年年底欧元区财长会议继续讨论。至于更加棘手的欧元区统一预算和存款保险计划等问题,峰会没有详细讨论,未来前景如何更没有定论。

峰会同意,如果现有的银行业拯救机制单一清算基金(SRF)出现资金短缺,尤其是在2023年达到550亿欧元的充裕资本规模之后,如果欧元区银行出现危机,可以动用ESM进行救助。

但是欧盟的救助并非没有条件。为了避免让投资人认为欧盟手头现金充裕,总会出手救助,峰会同意德国提出的观点,即只有在2020年以后才能动用ESM救助银行,并且只有银行系统的风险降低到甚至不需要ESM的帮助时,ESM才能扮演救火员的角色。

各国领导人同意采取切实步骤,以完成欧洲银行业联盟的建设。目前欧洲银行业联盟还缺少最重要的一环,即欧洲存款保险计划(EDIS),这一计划旨在维护存款人在欧元区内所有银行都享有同等的安全保障。但是,德国和其他北欧国家反对推出EDIS,除非意大利和希腊等国采取有效措施,清理银行坏账,降低风险。尽管欧洲央行行长德拉吉在峰会上表示,欧元区银行系统性风险目前已经大幅度降低,EDIS的实施将有助于进一步降低风险,但各国领导人只是同意,未来将启动对EDIS的讨论。

在深化欧元区融合的其他问题上,峰会同样没有取得任何实质性进展,譬如德法两国力推的集体行动条款(CACs),遭到债务严重的意大利的强烈反对。

默克尔和马克龙此前达成一致的欧元区统一预算在峰会上遭到荷兰的反对,在没有形成任何共识的情况下被打入冷宫,留待年底的欧元区财长会议进一步讨论,何时能拿出方案更是遥遥无期。

荷兰首相马克·吕特曾公开声明反对建立欧元区统一预算,要求设立严格的条件,降低银行的坏账,同时建立新的规则,保障银行在其所在国政府出现债务违约的情况下,仍能维持正常运转。他在峰会结束后对记者表示:“加强欧元区融合,对于这个概念,我很难理解。我讨厌为了所谓的象征意义来做事情,这都是纳税人手里的真金白银啊。”

象征性的一小步

毋庸置疑,今天的欧盟,在抗击金融危机方面比以往任何时候都更具实力。欧元区已经建立起由欧洲央行和成员国政府组成的单一监管机制,设立了清理银行坏账的单一清算委员会,拥有合作处置风险基金。ESM的介入为希腊、葡萄牙、爱尔兰等国结束债务危机立下汗马功劳,职能和资金池进一步扩大后,将为防范金融风险打造更加坚实的安全网。此外,相比金融危机爆发时,今天的欧洲央行手里掌握的衍生干预工具更加强大,尤其是货币直接交易计划(OMTs),可以通过无限额地购买短期主权债券稳定投资市场。

从大环境来看,在英国脱欧两周年后,希腊欧债危机正式宣告结束,欧盟改革再度处于向何处去的十字路口。而此时,特朗普以“美国优先”为旗帜,不断“退群”,并不顾美欧传统的盟友关系,到处挥舞关税大棒,迫使法德轴心不得不进一步接近,努力弥合分歧,自己解决欧盟的问题。因此,19日的梅泽贝格会谈,双方在欧元区统一财政预算等问题上达成共识,总算是走出了象征性的一小步。

但是,一个真正的财政联盟需要在货币政策方面实现更加统一的共同决策,欧元区必须完成银行业联盟的建设,必须为应对未来可能发生的危机建立更加有效的金融缓冲机制,打造“安全阀”,才能为资本市场联盟的建立和更加紧密的财政合作构筑安全的基础,形成更加广泛的共识。否则,“2025年形成财政联盟”只能是一个梦想。